A) Recomendaciones de cáracter global, válidas para todos o muchos de los sectores analizados
1. Reforzar y extender la conciencia social sobre los derechos de la infancia
Con frecuencia se escuchan opiniones que manifiestan su crítica, su preocupación porque los menores tengan, a su juicio, muchos derechos y pocos deberes. Creemos, sinceramente, que se trata de un falso debate. Derechos y deberes no son sino las dos caras de una misma moneda. Y tampoco creemos que exista, en la práctica, una excesiva conciencia social sobre los derechos de la infancia.
Los derechos de las personas menores de edad constituyen, de rebote, obligaciones para las personas adultas. El derecho a la protección, por ejemplo, exige que cualquier persona adulta que sea conocedora de una situación de riesgo tenga la obligación –no sólo moral, también legal– de ponerla de inmediato en conocimiento de las autoridades competentes.
De igual manera, los derechos de la infancia y el principio de interés superior del menor exigen adoptar una perspectiva educativa y establecer unas prioridades que deben orientar cualquier intervención con una persona menor, incluso la intervención de sistemas correctores como puede ser la justicia juvenil (lo que supone medidas educativas –no medidas ejemplares–, actuaciones de defensa que buscan la responsabilización del menor sobre sus conductas –no el librarse de las consecuencias a cualquier precio–).
Existe, seguramente, una mayor conciencia social sobre los derechos de las personas menores de edad que hace algunos años, y debemos alegrarnos y felicitarnos por ello. Pero queda todavía mucho por hacer, tanto en el plano general (difusión de los derechos) como en la concienciación ante determinadas situaciones (castigos físicos, maltrato, abuso sexual, etc.).
Esta recomendación quiere insistir sobre ello y exhortar a todas las administraciones a que continúen y refuercen sus iniciativas de sensibilización social en defensa de los derechos de la infancia.
2. Poner en práctica el derecho a participar, a ser oído
La Convención de los Derechos del Niño, en sus artículos 12, 13, 15… establece su derecho a recibir y dar información, a asociarse, a expresar su opinión… El artículo 12, en concreto, establece que "El niño/a tendrá derecho a expresar su parecer en todos los asuntos que le afecten, y sus opiniones serán tenidas en cuenta". En todos los asuntos que le afecten.
Es evidente que la aplicación concreta de este derecho está condicionada por factores como la edad o su capacidad de expresarse. Pero, si nos fijamos por ejemplo en las situaciones analizadas en este informe, son muchos los asuntos concernidos que les afectan y, por tanto, sobre los que tienen derecho a opinar y a que su opinión sea tenida en cuenta (lo cual no significa que deba cumplirse en todo caso):
– La adopción de una medida de protección que supone la separación de la familia.
– El ingreso en un determinado centro o en otro.
– La aplicación de un procedimiento de regreso a su país de origen.
– La realización de unas pruebas médicas, por ejemplo, para determinar su edad.
– La adopción de una medida correctora u otra.
– El agrupamiento o la atención educativa en un aula u otra.
– La adopción de un determinado tratamiento médico o la aplicación de una determinada medicación.
– Etc.
Nos parece especialmente pertinente insistir en la importancia de garantizar la participación de las personas menores en todo lo que supone la elaboración, aprobación y aplicación de las normas de convivencia de los centros, servicios, aulas o grupos de los que forma parte. Ello exige la existencia de cauces de participación real, tiempos destinados a ello, mecanismos de queja o sugerencias…
3. Apoyar a las familias para el correcto desarrollo de sus funciones respecto a sus miembros menores de edad
La intervención del Ararteko en los temas aquí abordados se ha centrado especialmente –de acuerdo con las competencias y funciones que la ley le atribuye– en la atención "institucionalizada" a niños, niñas y adolescentes. Ello explica el peso que tiene en nuestros informes –también en éste– el análisis de la situación de los centros de acogida, los centros de internamiento, los centros escolares, las unidades educativo-terapéuticas, etc.
Lo hacemos así por imperativo legal, pero eso no significa que no seamos plenamente conscientes de las limitaciones que suelen acompañar a las respuestas de institucionalización; especialmente en cuanto a los vínculos afectivos, la continuidad de la relación a lo largo de la vida, la disponibilidad de personas adultas que sirvan de referente y apoyo estable…
Incluso en las situaciones de mayor riesgo o vulnerabilidad, cuando la familia no existe o no cumple sus funciones esenciales y una institución asume la tutela de un menor, incluso en esos casos, el vínculo afectivo sigue siendo necesario para su seguridad y pleno desarrollo.
Está, además, la realidad estadística, tantas veces olvidada, de que casi el 99% de las personas menores, en nuestra comunidad, viven en "sus" familias, sean éstas biológicas, de adopción, de acogida, extensas, monoparentales, homoparentales…
Es evidente que no todas las familias (independientemente del modelo de familia en el que viva el menor o la menor) disponen de los recursos, destrezas o competencias necesarias para cumplir adecuadamente con sus funciones de cuidado y protección. Por muy distintas razones. Y parece claro también que esta razón está en el origen de muchas de las situaciones de riesgo aquí consideradas.
Pero muchas de esas familias que –insistamos, por diversas razones– son incapaces de ejercer adecuadamente su labor, podrían hacerlo, seguramente, con las ayudas o los apoyos necesarios: apoyo técnico, formación, recursos indispensables, asesoramiento, medidas de conciliación que faciliten los tiempos en común, acompañamiento…
En este campo, sin duda, las posibilidades de trabajo y mejora son inmensas y servirían, sobre todo, para prevenir, para evitar situaciones de grave riesgo que, como la experiencia nos muestra, una vez producidas tienen graves consecuencias en el desarrollo del menor y son muy difíciles de reconducir.
Junto con el apoyo a las familias, en general, o las necesarias medidas de conciliación entre la vida familiar y laboral, también habría que apuntar aquí la conveniencia de potenciar fórmulas poco experimentadas hasta ahora entre nosotros como la existencia de familias de acogida profesionalizadas.
La existencia de Planes interinstitucionales de apoyo a las familias para el conjunto de la CAPV debería servir para impulsar líneas de actuación como las aquí propuestas y poder valorar los avances experimentados.
4. Clarificar mejor las responsabilidades institucionales y el papel del Tercer sector en la atención a la infancia
Según cual sea el tema o el colectivo en el que nos fijemos, varía el peso que tiene el Tercer sector como elemento clave y gestor de los recursos y programas puestos a su disposición. En todos ellos, sin embargo, es determinante. Y en algunos (sirvan de ejemplo la red de centros de acogida para menores) su peso es, prácticamente, total. Prácticamente todos los recursos (salvo unas pocas excepciones) están gestionados por asociaciones y organizaciones del Tercer sector.
Con frecuencia, el único instrumento formal en el que se determinan las obligaciones y compromisos de cada parte es el convenio anual, firmado entre la Administración competente y la entidad en cuestión. Un convenio con mayor o menor nivel de concreción.
Mediante esta recomendación queremos plantear la necesidad de revisar esta situación entre todas las partes, analizar las posibilidades de disponer de marcos más estables (como los conciertos o los convenios plurianuales), de extender su aplicación, y, en todo caso, de dignificar el enorme trabajo que lleva a cabo el Tercer sector, potenciar su profesionalización y mejorar los elementos de evaluación y control que, siempre, corresponden a la Administración, última responsable de garantizar los derechos de las personas menores que en ellos son atendidos.
5. Liderazgo institucional en la creación y defensa de los recursos necesarios
Ya en el año 2001, dadas las reacciones de protesta o de rechazo a la ubicación de determinados centros o recursos destinados a grupos de población que eran considerados como "problemáticos", esta institución efectuó una recomendación general sobre "El liderazgo institucional en la creación de servicios destinados a colectivos en situación de especial vulnerabilidad".
Tras intervenir en varios conflictos, la institución del Ararteko recordaba entonces que la creación de un servicio, de acuerdo con sus características, suele estar sujeta a una determinada normativa y suele seguir, por tanto, un procedimiento reglado (licencia de obras, licencia de apertura…). En estos casos, la administración competente no puede sino aplicar el marco legal, seguir fielmente el procedimiento tasado y resolver puntualmente, autorizando o denegando el servicio. No cabe duda de que, precisamente, una de las funciones básicas de tales procedimientos es la de ofrecer seguridad jurídica a las partes, tanto a quienes solicitan y promueven la creación del servicio como a quienes pueden sentirse afectados por el proyecto. Es importante, pues, insistir en el estricto cumplimiento del procedimiento y en el aprovechamiento de las posibilidades que éste ofrece para que todas las partes puedan hacer sus alegaciones y exponer sus posiciones, en tiempo y forma.
Analizaba también los problemas o carencias que, en ocasiones, pueden poner de manifiesto las reacciones vecinales. Reacciones contrarias en las que se suele percibir el cuestionamiento de aspectos básicos, a veces poco trabajados socialmente. Así:
– Se muestra el desacuerdo con determinadas políticas.
– Se cuestiona la concentración de determinados servicios en ciertas zonas.
– Se pone en cuestión la falta de planificación y una distribución equitativa de recursos.
– Se protesta ante la falta de información y de cauces de participación…
Durante los últimos años han sido varios los casos en los que se han dado este tipo de manifestaciones ante la apertura de recursos destinados a adolescentes considerados problemáticos.
No se trata de valorar lo acertado o no de los argumentos, ni tampoco de aceptarlos críticamente, sino de tratar de comprender qué cuestiones básicas pueden ali
mentar estas posturas. Si existiese, por ejemplo, una planificación pública de determinados servicios, posiblemente sería más fácil defender, ante la representación vecinal de una zona concreta, la necesidad de que un determinado recurso se sitúe en dicha zona, al igual que otros similares se sitúan –o se situarán, de acuerdo con la planificación– en otras zonas.
Para prevenir y evitar estos problemas es necesaria la sensibilización social. En ese sentido, respecto a la creación de servicios para menores en riesgo de exclusión o situación de especial vulnerabilidad, la institución del Ararteko considera necesario que las administraciones competentes adopten, en todos los casos, una posición activa y de liderazgo que busque los siguientes objetivos:
– Lograr una sensibilización social sobre la necesidad y bondad de los servicios destinados a menores en riesgo de exclusión, lo que exige, al menos, información sistemática y clara sobre las políticas, apuestas y programas de respuesta social a la marginación.
– Analizar las necesidades de atención y, consecuentemente, planificar las respuestas y su distribución territorial, evitando concentraciones excesivas y el consiguiente riesgo de creación de guetos.
– Favorecer la existencia y promover la utilización de mecanismos de participación que permitan el intercambio de informaciones y propuestas, y posibiliten la presencia activa tanto de los agentes sociales organizados (asociaciones…) como el vecindario directamente afectado en las diferentes fases del proyecto, siempre que ello sea posible.
– Coordinarse y adoptar posiciones comunes entre las diferentes administraciones o departamentos implicados (de ámbito local, territorial o comunitario).
– Ofrecer las garantías necesarias para el correcto funcionamiento de los servicios. Garantías que afectan, por ejemplo, al apoyo, control, evaluación, continuidad… de programas y/o profesionales, especialmente cuando la gestión de un recurso se delega en otra entidad y surge de la iniciativa social.
– Evitar cualquier discurso o manifestación de cargos públicos que pueda contribuir a la estigmatización de los sectores de población especialmente vulnerable, como una manera de prevenir el posible rechazo a la ubicación de recursos destinados a ellos.
– Evitar los posibles conflictos y, en el caso de que surjan, contribuir decididamente a su pronta solución.
– Efectuar un seguimiento de los programas que permita introducir las modificaciones necesarias y extender las buenas prácticas…
Por todo ello, la institución del Ararteko considera totalmente necesario que los responsables institucionales impulsen y lideren estos proyectos, buscando la sensibilización social, la participación ciudadana, la planificación de las respuestas a las necesidades, la coordinación entre administraciones, el apoyo y reconocimiento de las iniciativas sociales solidarias, la colaboración con los agentes sociales más comprometidos en la defensa de la infancia vulnerable, y la garantía del correcto funcionamiento de los servicios.
6. Evaluación sistemática y pública de los resultados obtenidos
Como ya hemos señalado en el capítulo precedente, en los últimos años se ha extendido entre nosotros la práctica de aprobar planes plurianuales de actuación bien de carácter general (planes de infancia para un determinado territorio o incluso municipio), bien centrados en una materia o sector de las aquí abordados (inmigración, pueblo gitano, convivencia escolar, salud mental, temporerismo, drogodependencias…).
La existencia de tales planes debe ser considerada, en sí misma, un avance, por cuanto supone de compromiso público ante la sociedad. Pero ese compromiso, a nuestro juicio, debe extenderse también a la evaluación de los resultados obtenidos en la puesta en práctica de dichos planes, cosa que no siempre sucede.
Muchos de los planes aprobados disponen incluso de indicadores de evaluación; es decir, prevén aquellos datos, resultados o informaciones que deben servir de base para evaluar el logro de los objetivos perseguidos. Y, en determinadas materias, existen ya series de Planes: I Plan; II Plan…
Parece necesario insistir en la importancia de evaluar todo Plan, al menos hacia el final de su período de vigencia. Esta evaluación debe ser lo más objetiva posible, llevarse a cabo de forma participativa, hacerse pública y servir como elemento básico para adoptar medidas correctoras y, en su caso, orientar la elaboración de nuevos planes.
Esta forma de actuar no debe ser algo excepcional, sino una buena práctica que se aplica de forma sistemática a todos los planes aprobados.
7. Mejorar la coordinación entre diferentes servicios y profesionales como medio eficaz para garantizar una mayor coherencia en las intervenciones con menores
Como se ha podido ver tanto en el capítulo 3 como en el capítulo 4 de este informe, y también en informes monográficos anteriores, los problemas o dificultades de coordinación entre servicios son una constante en el trabajo con menores.
Por causas o factores muy diversos: porque cada servicio depende de una Administración diferente (local, territorial, autonómica…); porque cada servicio depende de departamentos diferentes, aunque pertenezcan a la misma Administración (del Departamento de Educación, del Departamento de Sanidad, del Departamento de Justicia…); por la inexistencia de cauces organizados para la transmisión de información o de protocolos de actuación común; por las culturas profesionales y diferentes estatus de unos y otros profesionales…
Y, sin embargo, lo habitual, lo normal, es que con cada menor en situación de especial vulnerabilidad deban intervenir varios –a veces, muchos– profesionales, y hacerlo durante bastante –a veces, mucho– tiempo.
La coordinación no es, por tanto, algo deseable, que vendría bien, que sería conveniente, sino algo totalmente necesario para dotar de coherencia –y de eficacia– a las diferentes intervenciones profesionales.
Como se planteará de forma más concreta en recomendaciones posteriores, la necesidad de coordinación es especialmente sentida en determinados campos o situaciones: en materia de protección entre los servicios locales y los servicios territoriales; entre los servicios de protección y los servicios de justicia; entre los servicios de sanidad y el resto de servicios aquí analizados…
Por otra parte, la coordinación no puede quedar en manos de la buena voluntad de los propios profesionales; debe ser asumida como una prioridad y garantizada por las propias administraciones de las que dependen los servicios. En este sentido, nuestra "arquitectura" institucional, en muchas ocasiones, más que una ayuda resulta un estorbo, una dificultad añadida.
8. Compaginar políticas compensatorias con medidas contra la segregación o estigmatización
Aunque pueda parecer exagerado o más propio de otros lugares menos desarrollados, desgraciadamente también entre nosotros existen situaciones de exclusión, mecanismos de segregación o de estigmatización.
Así, lo mismo que podemos señalar con claridad la existencia de itinerarios de inserción social casi siempre exitosos (pertenecer a una familia estructurada — disfrutar de una escolarización provechosa — obtener una cualificación profesional — acceder a un empleo o a una vida familiar o autónoma propia…), podemos reconocer también la existencia de auténticos itinerarios de exclusión: ausencia de familia o familia desestructurada — escolarización problemática o fracaso escolar — institucionalización — delincuencia — nueva institucionalización — reincidencia…
Por eso, con frecuencia, el mismo adolescente que hoy encontramos en un centro de acogida, o que vemos desescolarizado, lo encontramos mañana en un centro de internamiento, y lo podemos encontrar de nuevo, dentro de unos meses, en otra situación de especial riesgo.
Ello exige, a juicio de esta institución, combinar de manera adecuada dos tipos de actuaciones aparentemente contradictorias:
1) Aplicar, por un lado, políticas compensatorias a favor de aquellos servicios que atienden especialmente a la población infantil en mayor riesgo o más vulnerable, dotándoles de mayores recursos y mayores apoyos que a otros centros o recursos.
2) Adoptar y aplicar, al mismo tiempo, medidas que eviten al máximo los riesgos de segregación de estos sectores de la población infantil, su estigmatización social, su guetización, su marginación.
Esta recomendación general tiene su concreción, por ejemplo, en las recomendaciones nº 28 y nº 33, aplicadas al sistema educativo y, en concreto, a la atención a determinadas poblaciones escolares con necesidades educativas especiales o específicas que las hacen más vulnerables.