4.1. Marco jurídico básico25
La actual Ley 6/2003 EPCU, apoyándose en la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, y en la elaboración de normativa europea, desarrolla los derechos de las personas consumidoras y usuarias, así como el papel de los niveles administrativos (principalmente autonómico y local) en la defensa de estos, que entre otras funciones, debe promover la articulación de organismos públicos y privados. También identifica qué acciones por parte de las empresas pueden ser consideradas infracción, y las sanciones correspondientes26.
La normativa actual tiene una clara orientación localista, buscando dar prioridad a la actuación municipal, en coordinación con otros niveles administrativos, para evitar duplicidades. Para ello, propone algunas fórmulas de participación y colaboración con todos los agentes sociales implicados en la defensa de las personas consumidoras y usuarias, así como también crea la red de centros de información y atención de personas consumidoras y usuarias, y la Comisión Coordinadora de Consumo (dependiente del Gobierno Vasco).
25 El grueso de contenido de este apartado está basado en la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Personas Consumidoras y Usuarias. No obstante, hacemos también alguna referencia al Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuando aporta algún aspecto novedoso a la Autonómica. En tales casos, explicitamos que dicho contenido se extrae de la Ley Estatal.
26 En la bibliografía se puede consultar la totalidad de las leyes revisadas.
4.1.1. Derechos de las personas consumidoras y usuarias en el País Vasco
Se identifican seis tipos de derechos, que son desarrollados en función de su contenido:
a) Derechos relacionados con la salud y la seguridad
Hace referencia a la protección y al uso seguro de productos y/o servicios, salvo los usual o reglamentariamente admitidos en condiciones normales y previsibles de utilización. En este caso, deben ser puestos en conocimiento previo27 del público destinatario. El deber de salud y seguridad recae en los sujetos responsables del producto o servicio.
Son sujetos responsables quienes produzcan, importen, distribuyan o manipulen productos, bienes o servicios, así como quienes los comercialicen en primer lugar. Dichos sujetos deben participar activamente en el control de seguridad de los artículos y servicios que comercialicen y presten.
b) Derecho a la protección de los intereses económicos y sociales
Las Administraciones Públicas de Euskadi deben desarrollar y promover acciones que aseguren el respeto de los legítimos intereses económicos y sociales de las personas consumidoras y usuarias. Concretamente, se establece una serie de acciones a garantizar:
– La entrega de factura, de presupuesto previo (con su plazo de validez), y del resguardo de depósito.
– Entrega de documento de garantía y de los manuales de instrucciones.
– Asegurar la disposición de hojas de reclamaciones en los establecimientos, y su entrega en caso de que sea demandada por alguna persona.
– Vigilar la exposición pública y visible de precios y tarifas.
– Asegurarse de que no exista un corte de suministros sin constancia de que la persona consumidora está enterada. Entre los sectores especialmente mencionados, se encuentra el servicio telefónico.
– La prohibición de publicidad ilícita.
– Eliminar cláusulas abusivas en los contratos.
– Asegurar la comercialización de productos que garanticen la disposición de repuestos y servicio técnico.
– La eliminación de métodos coactivos, engañosos, o agresivos de venta o captación de clientes.
– La prohibición de acciones que provoquen inexactitud en el precio, peso o medida.
c) Derecho a la protección jurídica y reparación de daños
Se establece el derecho a la reparación e indemnización por daños y perjuicios, y se estipula que la utilización de hojas de reclamaciones es compatible con la formulación de reclamaciones por cualquier otro medio admitido en derecho (como acudir a la empresa o emplear medios telemáticos). Las reclamaciones presentadas por vía administrativa deberán ser contestadas por esta, mediante escrito razonado.
Por otro lado, establece los sistemas de Mediación y Arbitraje (dirigidos especialmente a la ciudadanía, pero también para profesionales y empresariado)28.
d) Derecho a la Información
Se dispone el derecho a recibir una información veraz, completa, objetiva y comprensible sobre las características esenciales de los bienes y servicios, con indicaciones para su correcto uso o consumo y (en relación con los derechos a la salud y seguridad, desarrollados en el primer apartado) a las advertencias sobre los riesgos previsibles.
Sobre la prestación de servicios, y en la medida en que sea compatible con las características de los mismos, las personas consumidoras y usuarias tienen derecho a la entrega de un presupuesto previo por escrito debidamente explicado.
También establece la información mínima que debe aparecer en un producto, a través de su etiquetaje, presentación y publicidad29.
La publicidad se ha de hacer de forma que no pueda inducir a error. La legislación regula las técnicas publicitarias y establece que la oferta, la promoción y la publicidad de los productos o servicios se ha de ajustar a su naturaleza, a sus características y condiciones, y a su utilidad o finalidad. También dispone que los contenidos, las prestaciones propias de cada producto o servicio, y las condiciones y garantías que aparecen en la publicidad son exigibles por parte de las personas consumidoras y usuarias. Considera que la publicidad engañosa, la publicidad desleal, la publicidad subliminal y la que infringe la normativa que regula la publicidad de determinados productos, bienes, actividades o servicios, es ilícita.
La Administración debe velar por la cesación o rectificación de esta publicidad ilícita, así como también tiene otras funciones relativas a la información de las personas usuarias.
Actuaciones de la Administración Pública de Euskadi en materia de Información
La Administración tiene la responsabilidad de crear y fomentar oficinas y servicios de atención e información a personas consumidoras y usuarias, tanto públicas como privadas (es decir, asociaciones de personas consumidoras y usuarias). Especialmente debe propiciar las dependientes de Ayuntamientos, subrayando ese protagonismo del nivel local que prevalece en la Ley 6/2003 EPCU.
Asimismo, el Gobierno Vasco debe coordinar la actuación de estas oficinas, y propiciarles información, para lo que existe la Red Informática de Centros de Información y Atención de Consumo, a la que se podrán sumar las oficinas públicas y privadas. También se dispone de un registro obligatorio de centros de información y atención al consumo.
Funciones de las oficinas de información (públicas y privadas)
– Informar, ayudar y orientar, así como mediar en las reclamaciones de consumo dentro de su ámbito territorial.
– Recibir, registrar y acusar recibo de las denuncias y remitirlas a las entidades u órganos competentes.
– Elevar solicitud de dictamen, a instancias de las partes interesadas.
– Desarrollar actividades de educación y formación.
– Facilitar a la personas consumidoras y usuarias los datos referentes al registro y autorización de los productos o servicios puestos a su disposición en el mercado, y los de aquellos que se encuentren suspendidos, retirados o prohibidos, e informar sobre la regulación de precios y condiciones de productos y servicios de uso común.
– En el caso de oficinas públicas, prestar apoyo a las asociaciones, y facilitar la información sobre la existencia y actividad de tales asociaciones a las personas consumidoras y usuarias.
– Realizar campañas informativas.
– Disponer de documentación técnica y jurídica sobre consumo, y potenciar su estudio.
– En municipios donde no exista Junta Arbitral, elevar solicitud de arbitraje a la Junta Arbitral del Consumo de Euskadi.
– Recibir peticiones concretas, elevándolas a las autoridades pertinentes, para modificar algún servicio o establecer otros nuevos.
Las Administraciones Públicas además, tienen la obligación de informar a las Oficinas de Información a las personas consumidoras y usuarias de diferentes datos y situaciones sobre entidades prestatarias de productos y servicios, como registro y autorización, productos o servicios suspendidos, retirados o prohibidos, sanciones firmes con expresa mención a las entidades sancionadas, regulación de precios y condiciones.
e) Derecho a la Educación y Formación
Es potestad del Gobierno Vasco garantizar el acceso a la educación y formación de las personas consumidoras y usuarias. Para ello promoverá programas de educación y formación, en las que podrán colaborar las asociaciones, cuyo objeto será:
– Potenciar la formación del personal competente en la materia, especialmente de quienes desarrollen funciones de control de mercado e información y orientación a las personas, así como del personal de las asociaciones.
– Colaborar con el personal docente.
– Potenciar y desarrollar, en colaboración con las organizaciones empresariales, la formación en la materia de los distintos sectores empresariales.
Estas acciones son desarrolladas mayoritaria y prioritariamente a nivel local, mediante la colaboración interinstitucional.
Asimismo, les corresponde potenciar la educación a través de los medios de comunicación social de titularidad pública.
f) Derecho a la Representación, Consulta y Participación
Las asociaciones son el cauce de representación y participación para la defensa de los intereses de las personas consumidoras y usuarias. Las Administraciones deben fomentar el asociacionismo, y asegurar su participación en todos los ámbitos de la vida pública que les pueda afectar.
Derechos de las asociaciones
Las asociaciones tienen derecho a:
– Ser oídas en consulta en el procedimiento de elaboración de normas.
– Participar en la elaboración y aprobación de los modelos de contrato de prestación de servicios, cuando sean prestados por Administraciones Públicas, a través de empresas públicas o privadas.
– Participar en las comisiones consultivas cuando se debatan temas de interés
– Ser consideradas parte interesada en los procedimientos administrativos de carácter sancionador promovidos por estas.
– Participar en el sistema arbitral de consumo.
– Disfrutar de justicia gratuita.
– Ser declaradas de utilidad pública cuando reúnan los requisitos necesarios para ello.
– Percibir ayudas y subvenciones que se establezcan.
– Ejercer las acciones judiciales y extrajudiciales en defensa de los socios-as, y de los intereses colectivos de las personas consumidoras y usuarias en general.
– Integrarse en otras asociaciones o federaciones.
– Propiciar sistemas de resolución de conflictos. Es decir, pueden tener mediación propia.
Las Administraciones Públicas deben promover el diálogo entre las asociaciones y las organizaciones empresariales o profesionales. Para ello, existe la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi, órgano consultivo asesor, interadministrativo, que busca fomentar la colaboración entre los agentes sociales implicados en el consumo, y con la propia Administración.
Esta comisión está integrada por representantes de agentes sociales, profesionales y económicos y entidades públicas y privadas de personas consumidoras y usuarias, y sus funciones son las siguientes:
– Dar su parecer en el procedimiento de elaboración legislativa.
– Proponer a entidades para participar en los órganos colegiados, organismos y entidades en los que deban estar representadas el colectivo de consumidores-as y usuarios-as. Es decir, proponer a representantes en mediación y juntas arbitrales.
– Formular propuestas de interés y asesorar a la Administración Autonómica.
– Pedir información a las Administraciones sobre materias generales o sectoriales.
– Desarrollar investigaciones.
Además, las Comisión elabora un informe anual sobre su actividad política global.
A nivel estatal, regulado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (BOE 287, de 30 de noviembre) también existe el Consejo de Consumidores y Usuarios (órgano de consulta y representación institucional de las personas consumidoras y usuarias), que integra a las asociaciones de ámbito suprautonómico que, según criterios establecidos, se consideren las más representativas.
Por otro lado, también encontramos en este nivel la Conferencia Sectorial de Consumo, que supone el máximo órgano de cooperación institucional del Estado con las Comunidades Autónomas.
g) Derechos lingüísticos
Los derechos lingüísticos hacen referencia a:
– El derecho a recibir en las dos lenguas la información sobre bienes y servicios.
– Derecho a usar cualquiera de las lenguas oficiales en sus gestiones, comunicaciones y reclamaciones con empresas o entidades que operen en Euskadi.
Las entidades públicas deben garantizar la presencia de las dos lenguas:
– En los establecimientos del ámbito territorial: rótulos, avisos, comunicaciones dirigidas al público.
– En impresos o modelos oficiales.
– En contratos de adhesión, con cláusulas tipo, normados, condiciones generales, y documentación asociada, salvo que la persona usuaria elija una lengua.
– En cualquier comunicación dirigida a las personas consumidoras y usuarias: facturas, presupuestos, y otros documentos, salvo que la persona elija una lengua.
– En manuales de instrucciones, garantía, etiquetaje, envasado de productos o servicios.
– En las ofertas, promociones y publicidad.
Existe un tratamiento especial de las entidades subvencionadas, y sectores de interés general, entendiendo por tales a las entidades o personas jurídicas que prestan servicios legalmente calificados como universales, de interés general o cualquier otra categoría análoga, o que se encuentran sujetos a un régimen jurídico de universalidad e igualdad en su prestación, mencionando explícitamente entre los ejemplos a los transportes, las telecomunicaciones y los energéticos. Así como también comprende a entidades o personas jurídicas que sean beneficiarias de ayudas públicas. Dichas entidades deben cumplir los 4 primeros puntos del apartado anterior.
Hasta marzo de este año, los establecimientos de venta de productos y prestación servicios deberán cumplir los tres primeros apartados. Y si son grandes establecimientos, también deben cumplir con el punto 4. Asimismo, deberán poder atender a la personas en las dos lenguas. De no cumplirse con estas obligaciones, habrá motivo de sanción.
Sin embargo, este último punto se ha visto modificado, puesto que la Ley 2/2012, de 9 de febrero, de modificación de la Ley 6/2003, de Estatuto de las Personas Consumidoras y Usuarias (BOE núm. 53, de 2 de marzo de 2012) ha suprimido los mecanismos sancionadores para las empresas que no cumplan obligaciones lingüísticas.
27 Define producto seguro como "aquel que en condiciones de utilización normales o razonablemente previsibles, (…) no presente riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, compatibles con el producto y considerados admisibles de cara a la protección de la salud".
28 Este tema se desarrolla en el siguiente apartado.
29 La información del producto la desarrollamos en el siguiente apartado, centrándonos en productos tecnológicos.
4.1.2. Inspección de Consumo
La Ley 6/2003 EPCU establece mecanismos de inspección y control coordinados entre Gobierno Autonómico y Administraciones locales. Esas inspecciones se realizarán preferentemente sobre bienes, productos y servicios de uso o consumo común, ordinario o generalizado. Las empresas y entidades están obligadas a colaborar con la inspección. En caso contrario, se considerará infracción.
Si se produce alguna infracción, corresponde a las Administraciones Autonómica y Local la potestad sancionadora.
Los tipos de infracciones existentes son:
a) En materia de protección de la salud y seguridad. En general, toda acción, incumplimiento, omisión o transgresión que suponga o pueda repercutir en un riesgo para la salud y seguridad.
b) Por alteración, adulteración o fraude de bienes y productos: En general, cualquier elaboración, distribución, suministro o venta de productos a los que se haya alterado su composición, calidad y estructura y no se ajuste a las disposiciones vigentes.
c) Por defectuosa o incorrecta prestación de servicios:
– El incumplimiento de las condiciones conformes a la normativa aplicables, o con las condiciones que se ofertaran.
– El incumplimiento en materia de garantía y arreglo o reparación.
– La insuficiencia de asistencia técnica o inexistencia de repuestos.
– La defectuosa prestación de servicios durante la validez de la garantía.
A este respecto, el citado Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, introduce como novedad legislativa la tipificación como infracción administrativa las exigencias abusivas al derecho de las personas consumidoras de poner fin a los contratos de prestación de servicios o suministro de productos de tracto sucesivo o continuado, así como la obstaculización al ejercicio de ese derecho, la falta de previsión de este o la falta de comunicación a la persona del procedimiento para darse de baja en el servicio.
d) En materia de normalización técnica, comercial y de prestación de servicios, y en condiciones o técnicas de venta o suministro de bienes y servicios: Es decir, incumplir las disposiciones en esta materia, así como incumplir la de veracidad informativa o publicitaria, y la de comercialización de bienes prohibidos. También supone infracción no hacer entrega del documento de garantía o no extender factura o depósito, o hacerlo de forma indebida, así como incluir cláusulas abusivas en los contratos.
Especial mención merece el incumplimiento de las normas reguladoras de precios, y la realización de transacciones en las que se imponga, de forma injustificada, condiciones, recargos o cobros indebidos a la persona consumidora o usuaria.
De nuevo, el Real Decreto Legislativo 1/2007 introduce un nuevo concepto de infracción, por incumplimiento del régimen establecido para contratos celebrados fuera del establecimiento mercantil, así como el de las obligaciones de información y documentación, de cumplimiento de plazos y de devolución en contratos celebrados a distancia30. En este tema, también suponen infracción las remesas con pretensión de cobro, de envíos no solicitados por la persona, y el uso de técnicas de comunicación que no requieran el consentimiento expreso previo o la falta de oposición de la persona, cuando no concurra la circunstancia correspondiente.
e) En materia de información, vigilancia, investigación, inspección, tramitación y ejecución:
– No tener o no entregar hojas de reclamaciones.
– Obstrucción a la inspección de consumo y manipulación de muestras a disposición de las autoridades competentes.
– Incumplimiento en general de medidas provisionales
En general, la responsabilidad de las infracciones recae en las personas físicas o jurídicas que por acción y omisión hubieren participado en las mismas.
Tipos de Infracciones
Los criterios para tipificar las sanciones son los siguientes:
– Daño o riesgo grave para la salud y seguridad.
– Lesión grave de intereses económicos.
– Negligencia grave o dolo.
– Generalización de la infracción.
– Afección directa a un colectivo de personas especialmente protegido.
En función de dichos criterios, las infracciones serán leves (si no concurre ninguno), graves (si concurre uno de ellos, o si se cometen dos o más infracciones leves en un año), o muy graves (si concurren dos o más de los criterios, o si se cometen dos o más infracciones graves en un año).
Existe un tiempo de prescripción de las infracciones, siendo de seis meses para las leves, de dos años para las graves, y de tres años para las muy graves.
Sanciones
A cada infracción corresponde un tipo de sanción:
– Las leves, tendrán amonestación por escrito o multa de hasta 3.000 E.
– Las graves, multa de entre 3.001 y 15.000 E, con posibilidad de rebasarse bajo ciertas circunstancias
– Las muy graves, multa de entre 15.001 y 600.000 E, con posibilidad de rebasarse bajo ciertas circunstancias. Además, esta sanción supondrá la suspensión total o parcial de ayudas oficiales.
Otras sanciones correctivas a aplicar pueden ser:
– Decomiso o destrucción de mercancía.
– Cierre temporal de la empresa.
– Publicidad de las sanciones.
– Rectificación pública.
La competencia para sancionar estará compartida entre la Administración de la Comunidad Autónoma, y las Administraciones locales.
30 Se dedica un apartado específico a este tipo de contratación debido a su estrecha relación con los sectores objeto de estudio.
4.1.3. Competencias de las Administraciones Públicas
Corresponde a la Administración Autonómica, en general, diseñar la planificación global de la política de protección (a través del departamento competente); destacando algunas actuaciones, como apoyar a las entidades locales, coordinar actuaciones conjuntas, establecer líneas de cooperación con las asociaciones y las organizaciones empresariales, campañas de control de mercado, programas de seguridad, formación e información, inspección y sanción, fomento de sistemas de resolución extrajudicial, fomento del asociacionismo.
Para lograrlo, la Ley 9/2007, de 29 de junio, de creación de Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo (BOPV núm. 140, de 20 de julio de 2007) crea Kontsumobide como un organismo autónomo adscrito al departamento del Gobierno Vasco competente en materia de consumo, cuyo objetivo principal es "definir, planificar, impulsar y ejecutar las políticas del Gobierno Vasco en materia de defensa y protección de las personas consumidoras y usuarias".
Corresponde a las Administraciones Locales, la protección y defensa de las personas consumidoras y usuarias, en particular, la inspección de productos y servicios. Aquellos municipios que disponen de personal inspector, tienen potestad sancionadora de hasta una sanción máxima de 15.000 E, y siempre en relación con los establecimientos domiciliados en su término municipal. Si algún municipio decide ejercer esta potestad, debe comunicarlo al Administración Autonómica, para evitar duplicidades. También debe comunicar las actuaciones y sanciones impuestas. En contrapartida, el Gobierno Autonómico debe mantener informado a cada municipio de las actuaciones y sanciones desarrolladas en su término municipal.
Otras funciones a desarrollar por los ámbitos locales son el fomento y apoyo a las asociaciones, y la colaboración con otros niveles institucionales en situaciones de crisis.
En general, todos los niveles administrativos tienen la responsabilidad de promover un elevado nivel de protección de las personas consumidoras y usuarias. Una medida claramente favorecedora de ello es la prevista en la Ley 4/2011 de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Civil (BOE núm. 72, de 25 de marzo de 2011), por la cual, cuando el importe de la cantidad reclamada no supere los 2.000 euros la persona puede solicitar que su asunto se vea por el procedimiento de juicio verbal sin necesidad de abogado ni procurador.
4.1.4. El papel de las empresas