1.El área en cifras
Este año se han abierto en esta área un total de 89 expedientes de queja, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
– Administración local 20
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 18
– Administración foral 15
De acuerdo con la distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
– Transportes 52
– Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 13
– Obras públicas e infraestructuras 11
– Expropiación forzosa 6
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 4
– Ejecución de obras 3
La información estadística de los expedientes del área al cierre del ejercicio es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
77 | 30 | 38 | 17 | 19 | 2 | 9 |
Este año cabe destacar el aumento en el número de expedientes de queja, en más de un 100%, incremento que sustancialmente se ha producido en la subárea de Transportes.
Básicamente, los motivos de este incremento con respecto al año anterior se han debido a los profundos cambios que han incorporado las distintas autoridades de transporte de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma para avanzar en la promoción del uso del transporte público, a través de la gestión de tarjetas únicas de contacto que reciben distinta denominación: MUGI en Gipuzkoa, BAT en Vitoria-Gasteiz, BARIK en Bizkaia. Estos nuevos sistemas de abono resultan más cómodos para los usuarios y usuarias del servicio, al permitir el abono con la misma tarjeta en distintos medios de transporte, si bien también ha supuesto cambios en la tarificación, al tener que integrar diferentes sistemas gestionados por entidades públicas diversas, lo que ha podido representar situaciones más desfavorables para algunas personas con respecto al sistema de descuentos del que disfrutaban anteriormente, así como otras disfuncionalidades de las que nos hacemos eco en el apartado siguiente.
2.Quejas destacadas
En este apartado detallamos, de entre las quejas que hemos tramitado, aquellas que estimamos oportuno destacar bien por el contenido formal o material que plantean.
2.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
En este apartado no hay novedades dignas de destacar con respecto a las problemáticas que año tras año nos plantean las personas que presentan las quejas. Así, se siguen suscitando, básicamente, cuestiones relacionadas con la falta de respuesta o la respuesta tardía de la administración ante la que se reclama, no resultando admisible legalmente la utilización del silencio administrativo como instrumento para obviar la tramitación y resolución de lo solicitado, de conformidad con el procedimiento administrativo legalmente establecido. Junto con estos casos, también se nos han planteado cuestiones relativas a la ausencia de notificación o la deficiente notificación, sin que la administración pueda acreditar que efectivamente ha cumplido los requisitos legales establecidos para el debido conocimiento por la persona interesada de la decisión administrativa.
Sobre este particular, los derechos de las personas usuarias de servicios, gestionados por entidades sujetas al derecho privado, pero de las que resultan titulares administraciones públicas, se encuentran limitados. Así hemos tramitado una queja referida al Puerto Deportivo el Abra-Getxo, explotado por una sociedad anónima, si bien el titular del derecho de superficie constituido sobre la concesión administrativa es una sociedad pública constituida por el Ayuntamiento de Getxo y el Gobierno Vasco. La empresa explotadora no estaría sujeta, formalmente, a las garantías del procedimiento que exige la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
Ahora bien, teniendo en cuenta que nos encontramos ante una concesión del dominio público, de la que son titulares dos administraciones públicas, debiera estar previsto a la hora de redactar los pliegos de condiciones administrativas y técnicas que rigen los contratos de explotación de este tipo de instalaciones, un mínimo de garantías para los usuarios-cesionarios, como sería que toda solicitud por escrito se resolviera también por escrito y se motivaran debidamente los supuestos en los que no se pudiera atender a la pretensión del solicitante.
En igual sentido, la creación de sociedades anónimas de capital cien por cien municipal, cuando gestionan competencias propias de la administración, generan confusión. Los ciudadanos y ciudadanas, al presentar sus reclamaciones, no tienen por qué conocer la complejidad competencial de la organización a la que se dirigen, amén de que en ocasiones tampoco la propia entidad pública tiene suficientemente delimitadas las funciones que ejerce, ni se dota de la adecuada estructura organizativa para la gestión de los servicios o actividades cedidas a este tipo de sociedades. Así, sobre este particular, tramitamos la Resolución del Ararteko de 1 de octubre de 2013, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Zumarraga que adopte las medidas oportunas para solventar las humedades de un edificio de viviendas.
A nuestro entender, en el caso analizado, es el ayuntamiento el que estaba obligado a dar una respuesta integral al interesado, sin perjuicio de los trámites internos que tuviera que llevar a cabo, incluidos, en su caso, los acuerdos que pudieran ser competencia de la sociedad mercantil de capital cien por cien municipal. En suma, en el caso analizado, el interesado presentó su reclamación en el ayuntamiento, de tal forma que tanto en la función de alcalde como en la de presidente de la sociedad mercantil, competía a la misma persona impulsar de oficio la instrucción del procedimiento hasta resolver las solicitudes planteadas. El ayuntamiento ha aceptado nuestra recomendación, comprometiéndose a tramitar debidamente la reclamación presentada.
2.2. Obras públicas e infraestructuras
En primer lugar, nos referiremos en este apartado a algunas quejas que hemos recibido por parte de las personas usuarias de las autopistas AP-8 y AP-1. BIDEGI (Gipuzkoako Azpiegituren Agentzia-Agencia Guipuzcoana de Infraestructuras, S.A), para resultar beneficiario del sistema de descuentos que tiene establecido, exige la adquisición de un aparato VIAT en una de las entidades colaboradoras con las que tiene suscritos los correspondientes convenios. Las quejas que hemos recibido cuestionan que se obligue a trabajar únicamente con esas entidades bancarias.
La explicación de BIDEGI es que hay una serie de entidades financieras colaboradoras en el Plan de Descuentos por uso de las autopistas citadas y que aunque han enviado información a las entidades financieras que operan en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, por el momento, únicamente las indicadas que se citan en su Web han formalizado el acuerdo de colaboración para que sus clientes se puedan beneficiar del Plan de Descuentos.
Ligado con el tema anterior, al reproche de que se tuviera que adquirir el dispositivo en las entidades colaboradoras, aunque ya se disponga de un dispositivo de telepeaje, indicaba la entidad gestora que el aparato VIAT es un dispositivo específico de telepeaje, adherido al plan de descuentos, debiéndose, para estos casos, contratar dicho dispositivo en cualquiera de las entidades colaboradores de ese plan específico que son las que realizan la gestión pertinente del sistema.
La ejecución de obras e infraestructuras suscitan las quejas de los colectivos afectados por su ejecución, tales como los comerciantes y vecinos de la zona. Las obras realizadas en las vías o espacios públicos para la mejora de las urbanizaciones o para la construcción de nuevos equipamientos y dotaciones responden a un evidente interés público para mejorar la calidad del entorno urbano, lo que en definitiva redunda en un beneficio posterior de la colectividad y del que resultan especialmente favorecidos las usuarias y los usuarios directos de las zonas a remodelar. A pesar de ello, no resulta posible obviar la realidad de que esas obras implican indefectiblemente una serie de alteraciones de la vida y del tráfico ordinario de los ciudadanos (ruidos, molestias, cortes de las vías públicas...).
Para paliar, en la medida de lo posible esos perjuicios, es primordial hacer especial hincapié en el derecho de la ciudadanía a acceder a la información obrante en la administración sobre el proceso de decisión de las obras previstas y sobre su posterior ejecución. Asimismo debemos destacar el principio de participación ciudadana en la toma de esas decisiones públicas. Ambos principios se constituyen como una aplicación cierta del derecho de la ciudadanía a la buena administración. Las administraciones públicas tienen como mínimo la obligación de responder debidamente a todas las alegaciones y sugerencias que se le presenten y realizar un esfuerzo en comunicar debidamente la decisión adoptada sobre la obra a ejecutar, informando debidamente sobre los motivos desestimatorios de las alternativas o propuestas que haya podido presentar la ciudadanía.
La participación ciudadana, más allá del estricto cumplimiento de los periodos de audiencia y presentación de alegaciones, en aquellos supuestos que expresamente esté previsto legalmente, es una oportunidad para garantizar una buena decisión sobre la obra pública pretendida, propiciando también una adecuada ejecución, mediante una planificación que aúne los intereses de unos y otros, ocasionando el menor impacto posible y la mayor satisfacción de los principales destinarios de estas prestaciones.
2.3. Responsabilidad patrimonial
Al hilo de la recomendación dirigida al Ayuntamiento de Zumárraga, citada en el apartado 2.1 de esta área, desde el punto de vista material, la queja que hemos tramitado planteaba la falta de respuesta a una reclamación por responsabilidad patrimonial, debido a las humedades producidas en un edificio de viviendas por las obras de un aparcamiento subterráneo ejecutado lindante con aquella propiedad. El ayuntamiento ha cuestionado en este tema que el particular pudiera exigirle ninguna responsabilidad directamente, al entender que la mercantil de capital público que gestionó y ejecutó el aparcamiento subterráneo se rige por los principios del régimen jurídico privado.
A nuestro entender, tal como hemos tenido oportunidad de señalar en diversas oportunidades, las sociedades públicas de derecho privado que gestionan servicios públicos deben seguir el mismo régimen de responsabilidad objetiva o por resultado, sin duda alguna justificado, tanto por el hecho de que estas sociedades se financian con capital público, como por el interés general que deben perseguir en el ejercicio de sus atribuciones. De lo contrario, la situación de indefensión en la que se deja a las personas afectadas por la actividad pública resulta manifiesta, al generarse una total confusión sobre el procedimiento a seguir y ante quien dirigirse. En suma, esta postura representaría una total huida para obviar las garantías procedimentales que obligan a la administración en materia de responsabilidad patrimonial, debiendo resultar indiferente para los reclamantes que la administración actúe directamente o través de sociedad interpuesta.
2.4. Transportes
En materia de transporte queremos destacar las numerosas quejas recibidas en esta institución, promovidas por las personas usuarias del transporte público de Vitoria-Gasteiz, denunciando la falta de información sobre la caducidad de la tarjeta BAT. Coincidían los y las reclamantes en señalar que en ningún momento, cuando adquirieron dichas tarjetas, habían sido informados de que en el plazo de cuatro años caducaban. Asimismo, se referían a que en el propio soporte, en relación con las tarjetas generales, tampoco se informaba sobre ello, considerando que podía ser el lugar indicado para que constase dicha información que se estimaba relevante, ya que la mayoría de las personas tuvieron conocimiento sobre dicha circunstancia cuando fueron a utilizar la tarjeta para abonar el viaje, y tuvieron que pagar el trayecto sin la correspondiente bonificación o descuento. Asimismo, se cuestionaba el precio de la tarjeta que era de 3 €.
Nos dirigimos a Euskotren en dichos términos y, en respuesta a dicha petición, en primer lugar la citada Entidad nos explicaba de que la puesta en marcha del tranvía de Vitoria-Gasteiz se había producido en diciembre de 2008 y para que el inicio de la actividad fuera posible, en el año 2007 se había decidido apostar por una tecnología de futuro en el sistema a implantar. Se trataba de buscar la mejor tarjeta posible para la explotación tranviaria y para el resto de operadores en Vitoria-Gasteiz y en Araba. Por ello, se había optado por la implantación de la tarjeta sin contacto en tanto que la tecnología utilizada en su fabricación está basada en la transmisión por radiofrecuencia de la información, con los adecuados algoritmos de encriptación para garantizar la seguridad de la transmisión. Además, señalaban que la cuota de tarjetas sin contacto en el mercado del transporte es del 70-80%, lo que garantiza el suministro a futuro.
En cuanto al precio establecido para la venta de la tarjeta de 3 €, EuskoTren nos informaba de que es un precio que no supone ningún ingreso para el centro compensador, sino que tiene como objetivo cubrir los costes propios de la fabricación, emisión y personalización.
Sobre la caducidad de la tarjeta nos comunicaban que si bien no existía un documento justificativo que indicase una caducidad u otra, las especificaciones técnicas formuladas por el fabricante de la tarjeta para evitar problemas de funcionamiento, establecía la conveniencia de fijar una caducidad de 4 años. Esta decisión había sido adoptada conjuntamente entre Euskotren y TUVISA. La no fijación de tal caducidad hubiera podido generar problemas en el soporte (Los fabricantes daban una garantía máxima de la tarjeta terminada, chip+antena+soporte plástico, de 2 años, lo que se incremente a partir de los 2 años lo cubre el operador/administración).
En todo caso, Euskotren apuntaba que cuando se pudiera implantar en las tarjetas la nueva tecnología, denominada EV1 (que aumenta los ciclos de la tarjeta pasando de 100.000 actuales a 500.000) se iba a aumentar el periodo de caducidad de la tarjeta pasando del actualmente aplicado de 4 a 7 años, aunque se mantendrán los elementos susceptibles de fallo (soporte plástico y antena), por lo que será necesario establecer un periodo de garantía de 4 años, por encima de los cuales, la renovación por avería de la tarjeta deberá de ser costeada por los usuarios y usuarias. Por encima de los 7 años, consideran que se estaría en riesgo de que el tratamiento de la información no fuese adecuado, pudiéndose dar operaciones no deseadas con la tarjeta y pérdida de información.
Por último, sobre la denuncia que planteaban los usuarios y usuarias respecto de la falta de información sobre la caducidad de las tarjetas Euskotren señalaba que las tarjetas personalizadas llevan en la parte superior frontal la fecha de la caducidad de la tarjeta ya que en ellas se deben imprimir los datos de los usuarios y usuarias junto con su fotografía. Sin embargo, las tarjetas anónimas no incorporan dicha información porque no precisan del citado proceso. En todo caso, venía a señalar que se había informado sobre la caducidad de las tarjetas en la oficina de información del tranvía y en las expendedoras, tanto al realizar una recarga como al solicitar los movimientos de las tarjetas.
No obstante señalaban que los soportes técnicos pudieran no haber sido suficientes, sobre todo en el supuesto de las tarjetas anónimas. Por todo ello se había acordado informar también de la fecha de caducidad en todos aquellos justificantes que se entregan al cliente (compra, solicitudes de tarjetas, etc.). Además se estaban adaptando las validadoras para que informasen en las pantallas de validación con un periodo de antelación (1 o 2 meses) a la fecha de caducidad de dicho soporte. Por último, habían previsto la implantación en el reverso de la tarjeta la información de que la misma está sujeta a caducidad con coste de renovación.
Por otra parte, hemos de destacar aquellos problemas que inciden de manera especial en las personas con movilidad reducida, quienes, todavía hoy, disponen de una oferta de transporte adaptado bastante más limitada que el resto de la ciudadanía.
Los problemas de accesibilidad que se venían observando tras la puesta en marcha de las nuevas unidades de tren por parte de la empresa pública EuskoTren en el año 2012 y, que apuntábamos en el informe del ejercicio anterior, se siguen produciendo, aun cuando las medidas adoptadas por Euskal Trenbide Sarea, reduciendo las distancias existentes entre la vía y el andén, así como por Euskotren, en el propio diseño de los vagones, han permitido una mejor utilización del transporte por las personas con movilidad reducida.
Por último, queremos referirnos a una queja recibida en esta institución denunciando que se había procedido a la supresión, sin previo aviso, del servicio Bidekide que venía prestando el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco, con objeto de servir de puente para facilitar a las personas interesadas compartir las rutas de transporte de vehículo privado. Dicha prestación se contemplaba dentro de las medidas adoptadas en el Plan de Movilidad Sostenible 2020.
En respuesta a nuestra petición, el Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno Vasco nos facilitó información suficiente sobre los motivos de la desconexión de Bidekide. En primer lugar, nos comunicaron que el objeto del proyecto Bidekide fue el desarrollo de una plataforma que permitiera gestionar la movilidad compartida de las personas a través de un mecanismo de vehículo, como un servicio más en Moveuskadi, Portal de la Movilidad de Euskadi.
Sobre los motivos de la desconexión de Bidekide se apunta que, a pesar de las ventajas de esta plataforma se pusieron de manifiesto las limitaciones que traía, por lo que se decidió desconectar la aplicación y analizarla, antes de su posterior desarrollo, para buscar una solución a la generación de viajes punto a punto en vez de que sean zonales y tengan que estar previstas con antelación por el Sistema BIDEKIDE.
La suspensión temporal del servicio no supone en absoluto su eliminación definitiva. El Departamento considera el servicio que prestaba BlDEKlDE necesario como complemento del Portal Moveuskadi y se compromete a su puesta de nuevo en servicio, una vez encaminados los problemas que dieron lugar a su suspensión temporal.
De acuerdo con la información facilitada por la administración concernida, considerando que se entendía el servicio que prestaba BIDEKIDE como necesario y, teniendo en cuenta el compromiso del Departamento para que subsanados los problemas detectados se pusiera de nuevo en marcha el servicio, dimos por finalizada nuestra intervención en el presente asunto.
3.Expedientes de oficio
Este año hemos iniciado un expediente de oficio sobre la siniestralidad viaria existente, con más de 600 accidentes registrados en un período de diez años, en la cuesta de Santo Domingo del municipio de Bilbao. Según la información recabada por esta institución, el alto de Santo Domingo es un punto negro de alta siniestralidad viaria en la que se han producido gran cantidad de accidentes con fallecidos y heridos, por tratarse de una vía de doble sentido sin separación física y con un trazado plagado de peligrosas curvas.
En este sentido, solicitamos información al Departamento de Obras Públicas y Transportes de la Diputación Foral de Bizkaia para conocer las medidas que, en tanto no se acometiera el proyecto de desdoblamiento de la vía, se pudieran implantar para minimizar los riesgos y la siniestralidad existentes. Las principales medidas a las que nos referimos serían:
A la hora de cerrar la elaboración de esta memoria, tenemos pendiente de valorar la respuesta del ente foral.
4.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
Las quejas de esta área han sufrido un aumento importante, incremento principalmente motivado por los expedientes tramitados relativos a los nuevos sistemas de abono y descuentos del transporte público, implantados en los distintos territorios históricos.
En este sentido, hemos de señalar que si bien la unificación de billetes que se viene produciendo en cada uno de los territorios históricos está permitiendo la interconexión de los distintos sistemas de transporte público, no es menos cierto que recibimos en esta institución reclamaciones por problemas y, en ocasiones, desajustes que se vienen produciendo en la aplicación de los criterios para acceder a las bonificaciones de las tarifas sociales que dependen de la administración competente en cada modo de transporte.
Por ello, es preciso apuntar la necesidad de que por parte de las administraciones concernidas se tienda a establecer unas condiciones unificadas en el sistema tarifario que permita avanzar hacia un sistema de transporte público integrado. Además, el nacimiento de nuevas demandas de movilidad (intermodalidad), el impacto de las nuevas tecnologías en los sistemas de comunicación y la ordenación tarifaria, entre otras medidas, obligan a la Autoridad de Transporte de Euskadi a la implantación del billete único que permita su utilización en los distintos medios de transporte de la CAPV.
En suma, la Autoridad de Transporte de Euskadi debe seguir aunando esfuerzos en pro del objetivo de coordinar los servicios y las tarifas, así como aumentar la oferta de transporte público, conjugando y consensuando con el resto de administraciones públicas las soluciones pertinentes.
Finalmente, sobre esta materia del transporte público, debemos seguir incidiendo en la necesidad de mejorar la oferta de transporte adaptado. Las administraciones públicas competentes deben aunar sus esfuerzos para incidir en las soluciones dirigidas a las personas con movilidad reducida, que actualmente disponen de oportunidades mucho más limitadas de acceso al transporte público debido a los problemas de adaptabilidad que persisten.
En materia de infraestructuras y obras públicas, tal como hemos reseñado en el apartado de quejas destacadas, estimamos necesario mejorar la gestión referida a los derechos de los usuarios y usuarias de los servicios públicos que se gestionan a través de empresas sujetas al derecho privado. Sobre este particular, entendemos razonable que según la casuística y la experiencia ya acreditada existiera una regulación o norma escrita que sirviera para determinar los procedimientos y trámites a seguir por parte de las personas interesadas cuando pretenden ejercer su derecho a disponer del servicio. Así lo señalábamos, por ejemplo, para los supuestos relativos a los cambios de amarres, en los que debieran ser suficientemente trasparentes los criterios de prioridad y los requisitos a cumplir para los supuestos de modificaciones por cambios de embarcación, adjudicación de amarres vacantes, etc.
Ello redundaría significativamente a favor de la transparencia y buena administración de los bienes públicos, aunque estos se gestionen a través de empresas interpuestas sujetas al derecho privado, eliminando cualquier suspicacia sobre tratos distintos en función de situaciones que pudieran entenderse ajenas a las propias derivadas de una razonable explotación del servicio.
También nos tenemos que referir a la importancia de la participación ciudadana en la ejecución de obras e infraestructuras de interés general, participación que se debería instrumentar en las fases tempranas de la planificación y diseño de la obra que se pretenda acometer, tomando en consideración, como mínimo para su valoración, las percepciones e intereses de los más directamente afectados que, además, en muchas ocasiones serán los inmediatos usuarios del proyecto (una plaza nueva para los vecinos, una calle a remodelar para los comerciantes, etc.). En tal sentido, y una vez resuelta de la forma más consensuada posible la fase de proyección, consideramos como una buena práctica administrativa establecer algún tipo de mecanismo de participación ciudadana entre el órgano de dirección de las obras y las personas afectadas por su ejecución, para tener cumplida información de las incidencias que se produzcan en el trascurso y que directamente les afectan: retrasos, cambios o modificaciones necesarias durante la ejecución, resolución de los problemas transitorios de accesibilidad con vehículos a la zona afectada, etc.
Por otra parte, al igual que en las memorias precedentes, la casuística derivada de la falta de cumplimiento del procedimiento administrativo y los distintos trámites preceptivos, que son un cauce garantista para los derechos de la ciudadanía, sigue siendo motivo de queja. La ordenación del procedimiento administrativo debe impulsarse de oficio en todos sus trámites y previos los actos de instrucción pertinentes para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos necesarios, pronunciarse la pertinente resolución, notificando debidamente y con los requisitos legales preceptivos a la persona que presenta la solicitud (artículos 78 y 87 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Igualmente, se sigue reprochando a la Administración Pública la incongruencia en las resoluciones con respecto a lo solicitado por la persona interesada, bien porque no responden a lo demandado o porque en la resolución emitida no se fundamenta suficientemente el sentido de la resolución. Las administraciones públicas deben realizar un mayor esfuerzo en argumentar su posición y explicar debidamente sus resoluciones, decidiendo todas las cuestiones planteadas, además de aquellas otras derivadas del expediente. Así lo determina el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).
En suma, a nuestro entender, debe considerarse fallida toda resolución que requiera que la persona afectada deba desplegar una actividad suplementaria para conocer exactamente los motivos que han llevado a la Administración Pública a adoptar una determinada decisión.