1.El área en cifras
El área de urbanismo
y ordenación del territorio recoge las intervenciones realizadas por el Ararteko en torno a esta materia que incluye la ordenación urbana, los procesos de transformación urbanística del suelo mediante su urbanización y su posterior edificación y la protección de la legalidad urbanística.
El número de expedientes de queja gestionados en el área de urbanismo
y ordenación del territorio ha sido de 73 lo que representa un 2,73% del total de reclamaciones tramitadas. Por administraciones afectadas se distribuyen de la siguiente manera:
– Administración local 62
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 2
– Administración foral 1
Si atendemos a las subáreas:
– Disciplina urbanística 47
– Acceso a la información urbanística 9
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 8
– Gestión urbanística 4
– Ordenación del territorio 3
– Otros aspectos 1
– Accesibilidad 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de los expedientes:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
105 | 40 | 60 | 36 | 17 | 7 | 5 |
En el presente ejercicio se mantiene el número de reclamaciones en esta área. Las cuestiones expuestas ante el Ararteko continúan exponiendo situaciones como la falta de intervención administrativa ante denuncias urbanísticas o por problemas derivados de la gestión urbanística.
En relación con el grado de eficacia del Ararteko en esta área debemos considerar que se ha incrementado el número de resoluciones del Ararteko en esta área. Durante el 2013 se han elaborado 12 resoluciones, que pueden consultarse en el apartado correspondiente de nuestra página web, en las que planteamos recomendaciones, sugerencias y conclusiones sobre diversos problemas expuestos.
Dentro de estos expedientes destacamos la respuesta positiva a diversas reclamaciones presentadas ante el Ararteko. Diversas administraciones locales han tramitado y resuelto las denunciadas presentadas para hacer cumplir la legalidad urbanística respecto a obras realizadas sin licencia. Otro grupo de cuestiones solventadas hacen referencia a la necesaria intervención municipal para garantizar que las propiedades públicas y privadas estén unas adecuadas condiciones de salubridad, higiene y ornato público. Un ejemplo, un grupo de vecinos y vecinas de Laguardia se quejaban de la falta de respuesta del Ayuntamiento de Laguardia a una solicitud para limpiar y acondicionar una parcela municipal. Tras solicitar información los reclamantes nos informan de que se ha procedido a la limpieza de la parcela.
Sobre el acceso a expedientes urbanísticos una asociación ciudadana nos trasladó las dificultades para poder consultar un expediente urbanístico que tramitaba el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para la declaración de ruina de un edificio. La Asociación acudió a las dependencias municipales con el objetivo de analizar el expediente. El Ayuntamiento comunicó a los miembros de la asociación que, en ese momento, la solicitud estaba siendo informada por los servicios técnicos. Tras acudir en otro momento, y sin poder consultar la documentación, decidieron solicitar expresamente el acceso a esa información urbanística y acudieron al Ararteko. Ante esta reclamación nos pusimos en contacto con los responsables técnicos del servicio municipal de urbanismo
. Los servicios municipales nos han informado que han recibido la solicitud de la asociación y que tomarán, de forma inmediata, las medidas oportunas para permitir el acceso a la documentación que obra en el expediente.
2.Quejas destacadas
2.1. Edificaciones declaradas de interés público en suelo no urbanizable
Este año hemos analizado una reclamación en la que una persona nos plantea la desestimación por el Ayuntamiento de Ribera Alta de una licencia urbanística para la construcción de un almacén-refugio en una parcela ubicada en suelo no urbanizable. El motivo que alega para la construcción de esta edificación reside en la necesidad de habilitar un lugar de estancia para el tratamiento de la patología que padece. La persona reclamante acredita padecer la enfermedad conocida como síndrome de sensibilidad química múltiple (SQM). Esta enfermedad requiere evitar una exposición ambiental a agentes químicos y tóxicos, presentes habitualmente en zonas urbanizadas, como son los compuestos orgánicos volátiles u otros productos tóxicos. El lugar más idóneo para ese tratamiento, por ser un entorno natural y por las características ambientales que requiere esa patología, fue localizado por el reclamante en esa parcela rural. El reclamante expone que el informe municipal considera expresamente que podría autorizarse este equipamiento siempre que fuera declarado de interés público en los términos recogidos en las Normas Subsidiarias. En todo caso, el reclamante expone en su escrito de queja la necesidad de dar una respuesta institucional activa ante situaciones como la que el padece y evitar situaciones que dificulten o imposibiliten la habilitación de lugares de estancia para un tratamiento adecuado de esta patología.
En la resolución del Ararteko de 19 de febrero de 2013
hemos expuesto que son las administraciones locales los órganos competentes para la ordenación urbanística y para el control de la utilización o uso del suelo del término municipal. Las administraciones locales deben comprobar la adecuación del proyecto de edificación presentado con las determinaciones recogidas en el planeamiento municipal y con la legalidad urbanística. La ordenación del suelo no urbanizable debe tener presente las previsiones recogidas en los instrumentos de ordenación del territorio, directrices de ordenación del territorio y demás planes sectoriales o planes parciales de desarrollo. En el caso que nos ocupa, los instrumentos de ordenación admiten dentro de los suelos calificados de protección forestal la construcción de edificaciones vinculadas a actividades declaradas de interés público. En todo caso, el artículo 28.5.a) de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo
, establece el procedimiento que posibilita el establecimiento de dotaciones, equipamientos y actividades en esta clase de suelo. Se requiere que, con carácter previo a la obtención de la correspondiente licencia, sea declarado de interés público por resolución de la Diputación foral. Sin embargo, en el caso de análisis, la decisión del órgano foral ha desestimado la declaración de interés público basando dicha desestimación en un criterio, el urbanístico, que no le corresponde. Por otro lado, el problema que padecen las personas expuestas al SQM y la necesidad de tomar medidas preventivas para evitar su empeoramiento es conforme al mandato de los poderes públicos para preservar la salud de la población reconocido en el artículo 43 de la Constitución Española. De igual modo, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de Salud Pública concreta que las actuaciones para proteger la salud están dirigidas a prevenir los efectos que los agentes químicos, físicos y biológicos pueden tener sobre la salud pública. El reclamante que padece una SMQ ya diagnosticada requiere para su tratamiento temporal de un espacio con menor exposición a productos químicos. Ese entorno ambiental adecuado resulta difícil de ubicar en el suelo urbano, habida cuenta del riesgo de exposición a esta clase de productos, por lo que se justificaría la exigencia de localizarlo en el medio rural. En esos términos, con relación a la declaración de interés público el órgano foral debería tener en cuenta como punto de partida los hechos y circunstancias expuestas por el reclamante en su solicitud para resolver lo que considere más adecuado al respecto.
En relación con esta reclamación le dirigimos una recomendación al Departamento de Urbanismo
de la Diputación Foral de Álava para que valorase la existencia de un interés público de la edificación destinada al tratamiento temporal de una persona afectada por el síndrome de la Sensibilidad Química Múltiple en los términos recogidos en el artículo 28 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo
. También nos dirigimos al Ayuntamiento de Ribera Alta para que una vez valorada de nuevo por la Diputación Foral de Álava la declaración de utilidad pública de la edificación resolver la solicitud de licencia en los términos recogidos en la legislación urbanística y de ordenación del territorio. Asimismo, en el caso de que considere que las actuales normas de planeamiento no prevén la posibilidad de ubicar las construcciones de interés público en esta categoría de suelo no urbanizable, ese ayuntamiento debería valorar la posibilidad de modificar ese criterio e incorporar esas construcciones en los términos expuestos en las Directrices de Ordenación del Territorio y en su caso del Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Rural de la CAPV. Las cuestiones recogidas en esta resolución no han sido aceptadas por parte de ambas administraciones.
2.2. Necesidad de garantizar la accesibilidad universal en aquellos edificios residenciales colectivos que dispongan de barreras arquitectónicas, en especial mediante la instalación de ascensores
En el año 2013 se ha dirigido la recomendación general 2/2013, de 5 de febrero, sobre esta cuestión. El origen de esta recomendación es una consulta remitida por una persona vecina de Barakaldo que reside en una casa sin ascensor. En su domicilio vive una persona con un problema de movilidad hasta el punto que, prácticamente, no puede salir de casa. Nos expone que ha planteado este problema en su comunidad de propietarios pero no hay voluntad para solucionar el problema. Ella insiste en su derecho a salir de casa y plantea que debería ser una obligación que las casas tuvieran ascensor. La instalación de ascensores y la garantía de la accesibilidad es una obligación para todos los edificios de uso público o privado de más de una altura en Euskadi. Sin embargo, todos somos conscientes de que continúan existiendo problemas de accesibilidad en muchas edificaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de estas exigencias. Según los datos de Eustat referidos a 2010, más de un 34% de viviendas de la CAPV no tienen convenientemente resuelta la accesibilidad entre la vivienda y el resto de espacios privativos del inmueble. Por tanto, gran parte de la población todavía reside en viviendas que adolecen de unas adecuadas condiciones de accesibilidad que implican, o van a suponer en un futuro próximo, serios problemas para el ejercicio de sus derechos ciudadanos. Las dificultades para establecer un marco legal que garantice la accesibilidad universal en los edificios preexistentes son diversas. Por un lado, está el coste económico que puede implicar la implementación de un plan de accesibilidad en este parque de viviendas. Por otro, existen dificultades técnicas derivadas de la concreta configuración de las edificaciones. Otro inconveniente a tener presente es el régimen de configuración de la propiedad horizontal. La legislación de propiedad horizontal, cuyo ámbito competencial corresponde a las Cortes Generales, ha modificado en reiteradas ocasiones la normativa para favorecer su instalación. A pesar de ello, la divergencia de intereses particulares dificulta en muchos casos la eliminación de estas barreras. Los problemas que nos exponen los ciudadanos son de diversos: la dificultad que implica el acuerdo de los propietarios del inmueble para aprobar una instalación de ascensor o la adecuación del proyecto con la normativa de seguridad y habitabilidad de las edificaciones. Además, una vez tomada una decisión, la posibilidad de eliminar esa barrera no siempre resulta posible dentro del propio edificio o dentro de la parcela privada de la comunidad. El objeto de esta recomendación del Ararteko es valorar y analizar el ámbito de actuación de los poderes públicos vascos para dotarse de instrumentos que permitan eliminar dentro de las edificaciones residenciales las barreras arquitectónicas. Por un lado, planteamos que se desarrolle, de forma adecuada, la normativa que regule la rehabilitación de edificios y de regeneración urbana para incorporar, de manera expresa, la accesibilidad total del edificio dentro de los deberes de conservación de los edificios. En aplicación de esa normativa, el Gobierno Vasco, en coordinación con los ayuntamientos, debe impulsar –técnica y económicamente– el desarrollo de los instrumentos de rehabilitación urbana en aquellas zonas donde una parte significativa de la población resida en áreas en las que mayoritariamente las edificaciones dispongan de problemas de accesibilidad. En relación con la instalación de ascensores en edificios preexistentes, el área de vivienda del Gobierno Vasco debe dictar unas instrucciones que determinen los criterios técnicos mínimos a tener en cuenta para garantizar una adecuada seguridad y habitabilidad en las edificaciones y unos criterios de ordenación de espacios. Asimismo, los ayuntamientos deben recoger y adecuar en sus respectivas ordenanzas de edificación los criterios técnicos de seguridad y habitabilidad para la instalación de ascensores en los edificios preexistentes y para la ocupación en su caso, de espacios públicos y privados.
2.3. Necesidad de que los ayuntamientos actúen para remediar situaciones de insalubridad en viviendas por trastornos como el síndrome de Diógenes
El Ararteko ha dictado una resolución de 9 de diciembre de 2013 al Ayuntamiento de Bilbao para que intervenga en un supuesto de insalubridad en una vivienda en la que se había acaparado un volumen importante de desechos. Una comunidad de propietarios de un inmueble nos planteó la situación de insalubridad e higiene de una vivienda en la que había fallecido una persona que, presuntamente, padecía la patología conocida como síndrome de Diógenes. Los vecinos del inmueble se quejaban de las molestias derivadas de la suciedad que acumulaba en esa vivienda. Ante el fallecimiento del titular en la vivienda y la ausencia de herederos no era posible exigir la intervención de la propiedad. Por ello, se planteó la intervención subsidiaria de la autoridad competente, para evitar las molestias derivadas de la suciedad y los eventuales focos de infección que ello podría provocar en el edificio. En respuesta a nuestra solicitud, el Área de Salud y Consumo del Ayuntamiento de Bilbao realizó una visita a la vivienda. En la inspección exterior de la vivienda, nadie abrió la puerta y no se apreciaron signos externos que evidenciaran riesgos para la salud pública. El informe señalaba que la limpieza correspondía al propietario de la vivienda y que el ayuntamiento solo actúa en propiedad privada por orden expresa de la autoridad judicial. En este caso, los hechos nos llevan a advertir sobre la eventual situación de insalubridad de la vivienda y, por ello, recomendamos al Ayuntamiento de Bilbao que intervenga ante la situación de insalubridad de una vivienda, ya que es necesaria una rápida respuesta de la administración municipal para la inspección de la vivienda. La imposibilidad de la inspección en el interior de la vivienda, ante la ausencia de la propiedad, debe ser enmendada mediante otros mecanismos de prueba que prevé el ordenamiento (declaraciones y pruebas presentadas por los denunciantes, informes de otros organismos, información de los servicios sociales…). En todo caso, ante las evidencias recabadas, consideramos que deben tomarse las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de salubridad pública y dictar las órdenes de ejecución correspondientes. En la recomendación el Ararteko también realiza una propuesta para que se elabore un protocolo de actuación municipal para intervenir en estos casos, en los supuestos en los que se produce acumulación de desechos en las viviendas, derivadas de alguna circunstancia personal excepcional como son los casos conocidos como síndrome de Diógenes o similares. En estos supuestos, la intervención municipal requiere una coordinación entre diferentes áreas y servicios municipales (salud pública, urbanismo
, servicios sociales). Asimismo, la actuación administrativa debe resolver de forma rápida determinando las obligaciones y derechos que derivan de la propiedad y salvaguardando las garantías constitucionales correspondientes como es, en su caso, la entrada en el domicilio con la correspondiente autorización judicial.
2.4. Régimen de las infracciones y sanciones urbanísticas
El Ararteko viene insistiendo en la necesidad de manifiesto el carácter indisponible e irrenunciable que implica el ejercicio de las potestades administrativas de inspección, protección de la legalidad urbanística, restauración del orden infringido y sanción de las infracciones.
En todo caso, la Jurisprudencia ha delimitado el ejercicio de estas potestades administrativas. La actuación administrativa se ha de regir por la plena sujeción al procedimiento y por el sometimiento en sus relaciones con los ciudadanos a los principios de objetividad y de proporcionalidad. El procedimiento administrativo es la garantía para los ciudadanos de que las decisiones sean conformadas de manera respetuosa con sus derechos individuales. La objetividad en el sentido de que la potestad debe ejercitarse para satisfacer la finalidad pública de restaurar la legalidad. La proporcionalidad en el sentido de que los medios utilizados por la administración deben ser adecuados en relación con la finalidad perseguida y no deben resultar excesivos. En esos términos hay que precisar que la legislación urbanística establece que, frente a las obras y usos realizados sin la correspondiente licencia, el ayuntamiento debe exigir la restitución de la legalidad urbanística y, en su caso, incoar el correspondiente expediente sancionador.
Para poder iniciar estas potestades, que son irrenunciables, el ayuntamiento debe seguir el procedimiento tasado en la legislación urbanística en cuanto a plazos, prescripción y garantías del administrado. Es importante señalar que estas potestades están sujetas a unos plazos. En el caso de la restauración de la ordenación urbanística transcurridos cuatro años desde la terminación de las obras fuera de ordenación la administración no podrá ordenar su demolición. En el caso de la potestad sancionadora, los plazos de prescripción son los fijados en el artículo 229 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo
.
Conforme a ese principio en la Resolución del Ararteko de 26 de febrero de 2013, se ha recomendado al Ayuntamiento de Zumarraga que revoque la valoración remitida por exceso de aprovechamiento en una parcela y sus posteriores liquidaciones.
En relación con el ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística hemos remitido al Ayuntamiento de Elorriola resolución del Ararteko de 5 de julio de 2013, por la que se recomienda que deje sin efecto una sanción por infracción de la normativa urbanística. En ese casi la sanción había sido impuesta a los técnicos directores de las obras de rehabilitación de un caserío por la ejecución de unas obras de acondicionamiento no incluidas en la licencia municipal. Los promotores de la queja plantean que no son culpables de la realización de las obras complementarias por lo que no debe extenderse automáticamente la responsabilidad sancionadora a los técnicos directores de la obra principal avalada por la licencia. La Ley 2/2006 establece en ese artículo 228 que la responsabilidad de las infracciones urbanísticas recae sobre varios sujetos de manera independiente, en este caso, sobre los promotores de los usos y a los propietarios de los inmuebles. Sin embargo, esa atribución de responsabilidad a diferentes sujetos no exime de que en el correspondiente expediente sancionador deba quedar debidamente probada la imputación de los hechos a la persona responsable. Conforme al principio de individualización de la sanción mencionado, resulta exigible que se aporten pruebas suficientes de la culpabilidad de los técnicos directores en la realización de su labor de dirección respecto a las obras complementarias.
3.Contexto normativo y social
Hay que mencionar la aprobación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Esta Ley regula las condiciones de las actuaciones para la rehabilitación de los edificios y la regeneración y renovación de los espacios urbanos existentes. El objetivo que pretende es mejorar la calidad de vida y la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Por otro parte el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, recoge una serie de disposiciones generales sobre las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación en el ámbito de los espacios públicos urbanizados y de la edificación
4.Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
Las propuestas recogidas en este plan de actuación tienen una relación directa con las incluidas en el plan del área de medio ambiente en especial respecto a las actuaciones previstas con las asociaciones dedicadas al medio ambiente.
4.1. Recomendación general
En el año 2013 se ha elaborado una recomendación de carácter general la recomendación general 2/2013, de 5 de febrero, sobre la necesidad de garantizar la accesibilidad universal en aquellos edificios residenciales colectivos que dispongan de barreras arquitectónicas, en especial mediante la instalación de ascensores.
Esta recomendación ha dado lugar en el Parlamento Vasco a la proposición no de Ley 81/2013, de 17 de mayo, relativa a garantizar la accesibilidad universal de espacios públicos y privados. Esta proposición insta al Gobierno Vasco a elaborar en el plazo de nueve meses la modificación de la normativa reguladora de las ayudas a la rehabilitación y renovación de edificios, incorporando las obras necesarias para la mejora de la accesibilidad como requisito necesario para la obtención de aquellas. También recoge impulsar medidas legales, técnicas y económicas que permitan la colocación de ascensores.
5.Valoración del estado de los derechos ciudadanos
En el ámbito del urbanismo
la regeneración urbana y la rehabilitación de las edificaciones requiere de instrumentos agiles que permitan eliminar dentro de las edificaciones residenciales las barreras arquitectónicas. Para ello debe desarrollarse la normativa que regule la rehabilitación de edificios y la regeneración urbana para incorporar, de manera expresa, la accesibilidad total del edificio dentro de los deberes de conservación de los edificios. Para ello el Gobierno Vasco, en coordinación con los ayuntamientos, debe seguir impulsando el desarrollo de los instrumentos de rehabilitación urbana en aquellas zonas donde una parte significativa de la población resida en áreas en las que mayoritariamente las edificaciones dispongan de problemas de accesibilidad.
En relación con la instalación de ascensores en edificios preexistentes deben dictarse unos criterios técnicos mínimos para garantizar una adecuada seguridad y habitabilidad en las edificaciones y la ordenación de espacios públicos y privados.
Las administraciones locales deben responder de forma adecuada a las denuncias presentadas para garantizar que los propietarios de las edificaciones y parcelas privadas cumplan con las obligaciones de conservación y rehabilitación. En estos términos los ayuntamientos deben disponer de protocolos para intervenir en casos excepcionales como son la acumulación de desechos en las viviendas, derivadas de patologías como el síndrome de Diógenes o similares. En estos supuestos, la intervención municipal requiere una coordinación entre diferentes áreas y servicios municipales (salud pública, urbanismo
, servicios sociales). Asimismo, la actuación administrativa debe resolver de forma rápida determinando las obligaciones y derechos que derivan de la propiedad y salvaguardando las garantías constitucionales correspondientes como es, en su caso, la entrada en el domicilio con la correspondiente autorización judicial.