1. Introducción
En este capítulo contextualizaremos el marco jurídico relativo al ámbito familiar que en mayor o menor medida tenga incidencia en el desarrollo de políticas públicas orientadas a la familia en la CAPV.
Presentaremos brevemente la normativa más relevante, tanto aquella dirigida a la familia como la normativa sectorial de alto impacto sobre la misma, siguiendo la senda de investigación ya marcada en anteriores apartados de este informe.
Este capítulo pretende acotar el marco jurídico en el que se articulan las distintas medidas de apoyo a las familias y su adaptación a la evolución de las familias y sus necesidades, así como su nivel de alineamiento con los cambios sociales identificados en el capítulo anterior.
Con todo ello se busca estudiar si las medidas jurídicas existentes son capaces de responder a las necesidades de las familias de la CAPV, al menos en un nivel estructural –a falta de descender en el análisis del siguiente capítulo al desarrollo concreto de las políticas públicas–.
Finalmente, trataremos de identificar cuáles son los principales rasgos del marco normativo vasco, con objeto de comprender mejor las medidas concretas, que se analizarán con posterioridad en este informe.
2. Normativa internacional
Cabe avanzar que ya la Declaración Universal de los Derechos Humanos recoge en su artículo 16 las primeras referencias relativas a la familia, indicando que “Los hombres y las mujeres (...) tienen derecho, sin restricción alguna por motivos de raza, nacionalidad o religión, a casarse y fundar una familia, y disfrutarán de iguales derechos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del matrimonio” y que “sólo mediante libre y pleno consentimiento de los futuros esposos podrá contraerse el matrimonio. (…) La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado”.
Si bien al tratarse de una referencia de 1948 la orientación de la declaración es hacia un modelo clásico de familia, establece un parámetro en el orden internacional que, sin duda, impregna, como seguidamente veremos, el marco jurídico que en nuestro entorno tiene la familia.
3. Normativa de la Unión Europea
Es necesario destacar que no existe en el ámbito del Derecho de la Unión Europea un marco regulador específico de las familias, pero sí un conjunto de regulaciones que comenzaron a aparecer a principios de los años setenta del pasado siglo, que afectan de un modo más o menos intenso a los distintos modelos de familia, al reconocer tanto el papel fundamental de esta en la estructuración social como la necesidad de recibir apoyo público en distintos ámbitos para ejercer su labor en las mejores condiciones. Concretamente, los esfuerzos reguladores europeos apuntan principalmente a las políticas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, a la protección de derechos durante el embarazo y la crianza de hijas e hijos, y al fomento de la corresponsabilidad en los cuidados de padres y madres.
En un nivel genérico, debemos destacar en primer lugar la Carta Social Europea, que recoge en su artículo 16 el “derecho de la familia a una protección social, jurídica y económica”,reconociendo con ello su papel fundamental en la estructuración social y el derecho de las familias a ser receptoras de los esfuerzos públicos para facilitar sus funciones: “Con miras a lograr las condiciones de vida indispensables para un pleno desarrollo de la familia, célula fundamental de la sociedad, las partes contratantes se comprometen a fomentar la protección económica, jurídica y social de la familia, especialmente mediante prestaciones sociales y familiares, disposiciones fiscales, apoyo a la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias, ayudas a los recién casados o por medio de cualesquiera otras medidas adecuadas”.
De manera más concreta, encontramos normas comunitarias que tienen un impacto significativo en las regulaciones nacionales de los distintos países de la Unión Europea y que inciden fuertemente en la vida familiar. Estas normas expresan una orientación protectora o tuitiva en ámbitos como son los permisos parentales y la protección del embarazo (por ejemplo, a través de la Directiva 96/34/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo marco sobre el permiso parental celebrado por la UNICE, el CEEP y la CES, o de la Directiva 92/85 del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia).
Con un menor nivel de exigencia, también la conciliación de la vida laboral y familiar y la parentalidad positiva han sido objeto de protección a través de recomendaciones como la Recomendación Rec (2006)19 del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre políticas de apoyo al ejercicio positivo de la parentalidad del Consejo de Europa o distintas conclusiones (como las del Consejo Europeo de Lisboa 23-24/03/2000. Conclusiones de la presidencia. Importancia de mejorar todos los aspectos de la igualdad de oportunidades, incluidos aquellos que permiten conciliar la vida familiar y la vida laboral) o comunicaciones (como la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Un mejor equilibrio en la vida laboral: más apoyo a la conciliación de la vida profesional, privada y familiar).
4. Marco jurídico estatal
Si observamos el marco normativo estatal, también encontramos esfuerzos institucionales por proteger a la familia que son muy claros desde la propia Constitución Española, especialmente en su artículo 39, que recoge la obligación de los poderes públicos de proteger a la familia en tres ámbitos esenciales: protección social, económica y jurídica, un elemento que va a marcar todos los esfuerzos posteriores de las distintas administraciones del Estado, que han de seguir las indicaciones de esta norma máxima, ya que establece:
El deber de los poderes públicos de “asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia”.
La obligación de los padres de “prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría de edad y en los demás casos en que legalmente proceda”.
El derecho de los niños y niñas a “gozar de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”.
Asimismo, la Constitución Española recoge de forma complementaria en otros dos artículos de carácter sectorial con alta incidencia en las familias, como son el ámbito laboral y el educativo (estableciendo un mandato a los poderes públicos para garantizar el derecho a la educación y la enseñanza –artículo 27–), el derecho a contraer matrimonio en plena igualdad jurídica (artículo 32) y el acceso a una remuneración suficiente por el trabajo para satisfacer sus necesidades familiares (artículo 35).
Además, la legislación civil –que también puede consultarse de forma más amplia en la bibliografía– establece igualmente un marco normativo con incidencia en la articulación de políticas públicas de apoyo a las familias, al regular elementos relativos a las relaciones conyugales (matrimonio, divorcio) o la organización intrafamiliar (relación parental-filial, patria potestad o las relaciones entre nietos y abuelos).
Todo ello establece la base del desarrollo de políticas públicas posteriores, al regular no solamente las obligaciones del Estado para con las familias, sino también las formas de organización y relación internas registradas y que por tanto supondrán la base de los modelos de familia reconocidos y de los posteriores compromisos a adquirir con los mismos.
Finalmente, debemos reseñar la existencia de la legislación relativa a la protección de las familias numerosas, también de carácter estatal, que ha sido reformada en distintas ocasiones para desarrollar y ampliar el concepto de familia numerosa (desde la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, y la Ley 8/1998, de 14 de abril, hasta la actualmente vigente Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas). Dichas reformas han supuesto una reformulación del concepto de familia numerosa que ha afectado al requisito del número de hijos (que se ha reducido) y ha incorporado los supuestos de discapacidad a dicha categoría legal de familias. Actualmente, la referida ley considera familia numerosa a aquella con tres o más hijos o hijas, o dos siempre que al menos uno de estos tenga una discapacidad. Cuando el mayor de los hijos o hijas cumple el límite de edad, la familia pierde el derecho al título de familia numerosa y, en consecuencia, las ventajas derivadas, si bien en el momento de redacción de este informe el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad está estudiando su ampliación1.
Esta normativa encaja con el reconocimiento de las funciones familiares –que ya se indicaba en capítulos anteriores– y, por tanto, con el reconocimiento de la necesidad de apoyo público específico para las familias en el desempeño de sus funciones, especialmente en el caso de aquellas de mayor envergadura y que se enfrentan a dificultades económicas y de organización de tiempo.
No obstante y aunque como se irá viendo a lo largo del informe los recursos públicos para familias son de forma generalizada muy escasos, se puede señalar que las numerosas se sitúan entre las tipologías familiares con un reconocimiento legal expreso que les ofrece una especial protección, a través de prestaciones y ayudas especificas en múltiples ámbitos (tasas académicas, becas transporte, beneficios fiscales, etc.).
1 Esta propuesta fue anunciada el día 17 de julio de 2013 por la ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad Ana Mato, requerirá una modificación de la normativa actual y formará parte del próximo Plan de Familia cuya aprobación se prevé para el primer semestre de 2014. Gobierno de España (2013).
5.1. Estatuto de Autonomía
El Estatuto de Autonomía de Euskadi, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, es el marco jurídico de referencia en el que se recogen las competencias de la CAPV. Al no haberse modificado desde el año 1979, es por consiguiente previo al proceso institucionalizador de las políticas públicas en materia de apoyo a las familias y no recoge de manera expresa la competencia en materia de familia (como sí hacen otros estatutos de otras comunidades autónomas posteriores).
Por tanto, en el Estatuto no se especifican competencias ni se habilitan títulos que expresamente amparen actuaciones concretas en materia de familia. Sin embargo, esto no significa que la CAPV no haya desarrollado actuaciones propias relativas a la institución familiar. Por ejemplo, el artículo 9 determina que los poderes públicos vascos, en función de sus competencias, son los encargados de velar por el adecuado ejercicio de los derechos y deberes de la ciudadanía en áreas como el empleo, la igualdad de oportunidades y la participación ciudadana. El 10, a su vez, recoge las materias de competencia exclusiva como la asistencia social, la promoción económica, la vivienda, el ocio y deporte, y el desarrollo comunitario.
La propia ausencia específica de la familia como objeto de protección en el Estatuto vasco podría haber tenido un cierto reflejo en la tardía institucionalización de una visión transversal en materia de familias, lo que nos sitúa, hasta bien entrado el siglo XXI, ante diferentes medidas sectoriales con impacto en las familias, que sin embargo no se articulan desde una perspectiva de protección a las familias.
Esta situación encuentra un claro punto de inflexión con la entrada en vigor de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, aunque ya con anterioridad los primeros Planes Interinstitucionales de apoyo a las familias constituyen los primeros pasos en esa dirección.
5.2. Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias
A finales de 2008 el Parlamento Vasco aprobó la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, con el objeto de establecer el marco y las bases para una política familiar integral, orientada a la mejora del bienestar y de la calidad de vida de las familias y de sus miembros. Es una ley que busca una orientación integral tanto en los tipos de familia a los que se dirige como en las medidas que recoge.
Por un lado, la ley se hace eco de la evolución en los tipos de familia y realiza un primer esfuerzo en dar legitimidad a los nuevos modelos familiares y garantizarles igualdad de trato con relación a modelos más tradicionales. Asimismo y en línea con la Ley de Servicios Sociales, presta especial atención a las familias en situaciones de especial vulnerabilidad, incluyendo en esta categorización a las familias monoparentales, las de víctimas de violencia de género y las familias numerosas, que quedan por tanto reguladas, definidas y reconocidas dentro del marco legal.
Por otro lado, reconoce el papel de padres y madres en garantizar el cuidado y sustento de sus hijos e hijas menores de edad, considerando que cualquier persona con hijos o hijas debe disponer de recursos económicos y de servicios suficientes para atenderles como unidad económica independiente, sin tener que recurrir a la ayuda de terceras personas. En consonancia con esto y tal y como ya se apuntaba en capítulos anteriores y como ya vienen indicando distintos autores, se articulan una serie de medidas en su desarrollo legislativo para apoyar a las familias en el desempeño de sus funciones en las mejores condiciones posibles.
Finalmente, destacar la importancia concedida a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal (que tendrá un reflejo específico en el desarrollo de medidas concretas, como se verá en el siguiente capítulo) a través del fomento de acciones positivas para corresponsabilizar a los hombres en las tareas del hogar y en el cuidado y educación de los hijos e hijas, y la implicación de las empresas y especialmente de las organizaciones empresariales y sindicales en la aplicación de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral mediante la concienciación de las ventajas que estas medidas conllevan para la propia empresa y para la sociedad.
5.3. Desarrollo normativo de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias
La ley vasca de apoyo a las familias ha sido objeto de desarrollo mediante una serie de reglamentos que responden a las nuevas necesidades de las familias y concretan algunas de las previsiones legales, especialmente en el ámbito de las ayudas por hijos e hijas, y de las ayudas a la conciliación laboral y familiar. Dichos desarrollos normativos dan continuidad a una intervención reglamentaria ya iniciada con anterioridad a la referida ley por el Gobierno vasco, especialmente en lo que concierne a las medidas citadas de apoyo económico a las familias con hijos e hijas, y de apoyo a la conciliación. Seguidamente exponemos los distintos cuerpos normativos que regulan estas medidas, atendiendo al criterio material de intervención, independientemente de que alguna de estas normas se haya promulgado con anterioridad a la ley vasca de apoyo a las familias. Entre los más relevantes cabría destacar los siguientes:
Ayudas a la conciliación laboral y familiar:
Decreto 177/2010 de conciliación de la vida familiar y laboral
El Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida familiar y laboral, reconoce expresamente la necesidad de las familias de conciliar su vida laboral y familiar, y va en línea con muchos de los elementos de cambio social (el decreto habla de “cambios sociales y laborales”) analizados en el capítulo anterior.
De hecho, el decreto asume el necesario papel del Gobierno Vasco en facilitar la conciliación liderando un cambio cultural que debe necesariamente afectar no solamente a la distribución de los roles existentes en las familias, sino en los modelos de producción de las empresas.
Asimismo, además de fomentar la conciliación como un elemento de corresponsabilidad de hombres y mujeres, incorpora a la conciliación a las personas en extrema gravedad sanitaria y, por tanto, trasciende el campo de la infancia asociada a la conciliación, reconociendo el impacto de otros colectivos en el marco familiar, tal y como se ha optado por hacer en este informe.
Estos objetivos se vehiculizan a través de la oferta de ayudas a personas trabajadoras que se encuentren en situación de excedencia o reducción de jornada de trabajo para el cuidado de hijos o de hijas y/o de familiares en situación de dependencia o en extrema gravedad sanitaria, para sustituir a personas trabajadoras acogidas a una excedencia o reducción de jornada de trabajo (en los casos antes indicados), así como por la contratación de personas trabajadoras para el cuidado de hijos o de hijas menores.
“Uno de los puntos fuertes que más valoramos es que detectamos que ha habido mejoras en los últimos años en relación con la conciliación de la vida laboral, personal y familiar. En este sentido es importante continuar trabajando en garantizar el cumplimiento de la normativa reguladora”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Ayudas por nacimiento o adopción de hijos e hijas:
Decreto 255/2006 de ayudas por nacimiento de hijos o hijas
El Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijos e hijas es uno de los instrumentos de apoyo público a las familias que muestra la progresiva adaptación de las políticas públicas a la evolución de la sociedad.
Este decreto regula tres tipos de ayudas (ayudas por hijo y/o hija a cargo, por parto o adopción nacional múltiple y por adopción internacional) mediante un enfoque de familia más flexible que los utilizados en momentos anteriores, contemplando una definición más amplia tanto de la unidad familiar como de los conceptos de padre y de madre, vinculados a las funciones que les corresponden más que al mero hecho biológico y dando el mismo tratamiento a todos los menores convivientes en el seno de la unidad familiar, cualquiera que sea su relación con el solicitante, sea por filiación, biológica o adoptiva, sea por acogimiento familiar preadoptivo.
“Valoramos muy positivamente que en las ayudas por nacimiento se incluya a las hijas e hijos acogidos o adoptados. La normativa contempla diferentes formas de ser padres y madres. Es decir, las familias adoptantes están equiparadas a las biológicas, igual que las personas que tienen menores bajo tutela”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Organización de instrumentos de participación social, consulta y seguimiento de las políticas en materia de familias:
Decreto 53/2012 del Consejo Vasco de Familia
A través del Decreto 53/2012, de 17 de abril, del Consejo Vasco de Familia, se crea este consejo que se configura como un órgano de carácter fundamentalmente asesor o consultivo (si bien también de escucha y recepción de proposiciones) y un espacio que canalice la participación y la colaboración de los agentes sociales del ámbito familiar en el diseño de las políticas públicas que afecten a las familias, en el que están representados el Gobierno Vasco, las diputaciones forales, los ayuntamientos y las entidades privadas sin ánimo de lucro, a través de cuatro canales: el Pleno, la Comisión Interdepartamental de Familia, la Comisión Interinstitucional de Familia y la Comisión Permanente de Familia.
Este tipo de herramientas constituyen uno de los rasgos distintivos propios del modelo vasco de las políticas sociales de la CAPV, en la que la presencia de la sociedad civil es en general acusada y tiene una actividad relevante tanto en materia propositiva como incluso en la gestión directa.
Sin embargo, este rasgo podría estar diluyéndose en los últimos años a tenor de lo mostrado en el trabajo de campo de este informe por las entidades del Tercer Sector, que sienten un achique de su presencia especialmente en lo relativo a la consulta en la toma de decisiones relevantes y en los canales económicos subvencionales destinados a apoyar su actividad.
“Las ayudas recibidas por las asociaciones, en caso de no estar convenidas con las instituciones, tienen un alto grado de incertidumbre”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Decreto 309/2010 de creación y regulación del Observatorio Vasco de las Familias
En línea con lo apuntado anteriormente, la exposición inicial del Decreto 309/2010, de 23 de noviembre, de creación y regulación del Observatorio Vasco de las Familias, también se hace eco de muchos de los cambios sociales que han influido en las familias, asumiendo asimismo de forma derivada que las instituciones públicas deben ampliar y profundizar la intervención en el ámbito de las familias.
Para ello, el observatorio tiene como misión analizar de forma permanente la realidad, la situación y la problemática de las familias en la CAPV, y el impacto de las políticas desarrolladas en aplicación de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, de forma que estas puedan ser revisadas y adaptadas a la constante evolución de necesidades que, como hemos visto, tienen los distintos tipos de familias en la actualidad.
Creación de parámetros comunes y ponderados para el cómputo de las rentas familiares:
Decreto 154/2012 sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia
El Decreto 154/2012 da cumplimiento a la previsión de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias relativa a la necesidad de establecer un sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas públicas de apoyo a las familias.
Sin embargo, al no tratarse, en líneas generales, el marco vasco de atención a las familias de un sistema universal, el desarrollo legislativo de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias ahonda en la idea de proteger y atender especialmente a las familias con mayor vulnerabilidad con herramientas como este decreto.
En el mismo, a través de un coeficiente de equivalencia correspondiente a la unidad familiar, se establece un sistema de estandarización de la renta familiar que busca dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares en aquellas ayudas económicas o a los servicios de apoyo a las familias (por ejemplo, en materia de nacimientos, adopción acogimiento o conciliación de la vida familiar y laboral) en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía, de acuerdo con la idea de que un mismo nivel de ingresos no ofrece similar capacidad económica a unidades familiares con diferente composición.
5.4. Otras disposiciones con incidencia en el marco familiar
Además de las normas expuestas, que son las que de manera directa y específica abordan la regulación de las políticas de apoyo público a las familias en Euskadi, existen otras disposiciones legales cuyo objeto, alcance y ámbito de aplicación impacta de manera significativa sobre la realidad de las familias. Por esa razón, nos referimos seguidamente a determinadas las leyes de ámbito autonómico vasco cuya incidencia en el ámbito familiar hemos considerado importante reseñar:
Ley 2/2003 reguladora de las parejas de hecho
En el año 2003 el Parlamento Vasco adoptó la primera iniciativa legislativa que puede encuadrarse íntegramente dentro de las políticas de apoyo a las familias. Se trata de la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, para garantizar los derechos de las unidades de relación afectivo-sexuales de carácter estable de distinto o del mismo sexo.
Es esta una herramienta fundamental en el reconocimiento de nuevos modelos familiares, al tratarse por un lado del primer esfuerzo legislativo que igualaba en varios derechos a las parejas heterosexuales con las homosexuales; acción que fue posteriormente ampliada en el marco estatal a través de la modificación de la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio.
Por otro lado, también reconoce numerosos derechos a parejas que antes estaban únicamente reservados a quienes contraían matrimonio, respondiendo –tal y como se expone en el anterior capítulo– a una realidad social plenamente asentada.
Ley 3/2005 de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia
La aprobación de la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, regula expresamente los principios que deben regir la actuación pública en su promoción y defensa del ejercicio efectivo de derechos básicos en favor de la infancia y la adolescencia.
En su título II se reconoce un gran número de actuaciones sectoriales con alta incidencia en la familia, al recoger los derechos básicos del colectivo en los ámbitos de la salud, la educación, la cultura, el tiempo libre, el medio ambiente, el entorno, la participación social y la integración social, implicando a todas las administraciones públicas y entidades privadas que participan activamente en estos ámbitos. Asimismo, establece el marco de intervención en materia de protección a niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo o de desamparo.
“Gracias a la Ley 3/2005 de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia se realiza un reparto de competencias en relación con estos dos colectivos. En concreto, esta ley recoge claramente los derechos de la infancia, como son la identidad, la protección, la higiene, la vivienda y la educación; y establece claramente cuándo las administraciones públicas debemos intervenir en situaciones de vulneración de estos derechos”.
(Entrevistas con administraciones públicas)
Ley 4/2005 para la Igualdad de Mujeres y Hombres
Es importante destacar también la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, así como, a nivel estatal y con un mayor impacto en el ámbito privado y empresarial, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres de la que deriva el Plan Concilia. Ambas leyes toman como principio fundamental la consideración de la dimensión transversal de la igualdad, seña de identidad del moderno derecho antidiscriminatorio.
La prevención de las situaciones de discriminación y la previsión de políticas activas que hagan efectivo el principio de igualdad son objetivos esenciales de la normativa. De ahí se derivan medidas tendentes al fomento de la corresponsabilidad y la parentalidad positiva, compromisos de empresas y administraciones públicas con la promoción de la igualdad efectiva y desarrollo de acciones positivas correctoras en pro de la conciliación de la vida familiar, personal y laboral.
“Es una normativa de gran interés, puesto que contempla cuestiones como la parentalidad positiva, la corresponsabilidad o la conciliación. Son medidas muy positivas para las familias”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Ley 1/2008 de Mediación Familiar
La Ley 1/2008, de 8 de febrero, de Mediación Familiar, regula la mediación familiar como procedimiento de resolución extrajudicial de los conflictos que se plantean en el seno de la familia y se enmarca en el artículo 39 de la Constitución, en virtud del cual –como ya se ha indicado anteriormente– los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, así como la protección integral de los hijos y las hijas, y en las competencias de asistencia social recogidas en el Estatuto de Autonomía.
La ley opta por un ámbito de aplicación amplio, contemplando, además de los conflictos originados en las situaciones de ruptura de pareja –matrimonios o parejas de hecho–, otras circunstancias conflictivas que pueden darse en el medio familiar, como los conflictos entre progenitores y sus hijos e hijas, los conflictos surgidos entre la familia biológica y la familia de acogida, los conflictos relativos a pensiones alimenticias, o los conflictos surgidos cuando los progenitores y progenitoras impidan a los abuelos y abuelas mantener relaciones normalizadas con sus nietas y nietos.
Ley 12/2008 de Servicios Sociales
La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, tiene como objetivo favorecer la integración social y la autonomía de todas las personas, familias y grupos, desarrollando una función promotora, preventiva, protectora y asistencial a través de prestaciones y servicios de naturaleza fundamentalmente personal y relacional.
Sin duda, uno de los elementos claves de esta ley en relación con las políticas públicas de apoyo a las familias es la concreción a través de dos de sus instrumentos (el catálogo y la cartera de servicios) de aquellas prestaciones consideradas de derecho subjetivo y garantizando por tanto su carácter universal y de obligada implantación en toda la CAPV.
Esta ley reconoce derechos en varias áreas con incidencia en las políticas de apoyo a las familias, como son la dependencia, la conciliación o el bienestar de la infancia. De hecho, recoge expresamente en su exposición de motivos varios de los factores que en el anterior capítulo ya apuntábamos como factores de evolución de la familia que requerían de políticas públicas específicas.
Por ejemplo, reconoce que uno de los principales factores que aconsejaban la reforma de la anterior ley de 1996 es el progresivo incremento del número de personas con limitaciones en su autonomía que, entre otras acciones, requieren de un “aumento de las necesidades de apoyo a las familias, asociado a un debilitamiento del apoyo social informal, derivado, a la vez, de la creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral y de la falta de asunción de roles de cuidado informal por parte de muchos hombres”.
Reconoce asimismo la necesidad de impulsar “medidas y servicios tendentes a aliviar y reforzar la red sociofamiliar de apoyo, y muy en especial a las mujeres que se integran en ella y que todavía en la actualidad asumen la mayor carga de la atención a las personas dependientes”.
También recoge claramente el apoyo mediante actuaciones públicas a los colectivos más vulnerables, debido a las “dificultades de acceso a la vivienda y de la precariedad laboral que afecta fundamentalmente a jóvenes, mujeres e inmigrantes, de la insuficiente protección social y las situaciones de aislamiento y soledad que afectan especialmente a las personas mayores, o del incremento de las situaciones de conflicto en la adolescencia y de las situaciones de desprotección que afectan a personas menores de edad, como consecuencia de múltiples factores socioeconómicos y familiares”.
Ley 18/2008 para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social
La Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, desarrollada por el Decreto 2/2010, de 12 de enero, de la prestación complementaria de vivienda y el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos, y posteriormente modificada por la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, recoge que la RGI es “una prestación de naturaleza económica, dirigida a las personas integradas en una unidad de convivencia que no dispongan de ingresos suficientes para hacer frente tanto a los gastos asociados a las necesidades básicas como a los gastos derivados de un proceso de inclusión laboral o social”.
La Renta de Garantía de Ingresos se estructura en dos modalidades diferenciadas: la Renta Básica para la Inclusión y Protección Social (para personas que carecen de recursos económicos) y la Renta Complementaria de Ingresos de Trabajo (destinada a personas con ingresos por importe inferior al indicado por la Renta Básica de Inclusión). La RGI se complementa con la Prestación Complementaria de Vivienda (destinada al pago de un alojamiento en alquiler) y con las Ayudas de Emergencia Social (orientadas al pago de gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario).
La RGI se basa en el principio de doble derecho (el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida y el derecho a recibir apoyos personalizados para la inclusión social y laboral en un marco de atención comunitaria) y por tanto se articula en torno a la centralidad del empleo como herramienta de inclusión social.
Se trata de una herramienta de gran importancia dentro de las políticas de alto impacto en las familias, por ser una transferencia económica dirigida a compensar las dificultades de personas (y consecuentemente familias) en situación de vulnerabilidad y/o riesgo de exclusión social, reconociendo expresamente algunas de las situaciones que en el capítulo anterior de este informe ya se trataban por su asociación a algunos tipos de familias en la CAPV, como son la feminización de la pobreza y la monoparentalidad o la pobreza encubierta y las dificultades para la emancipación.
Por su carácter universal (dentro del colectivo de vulnerabilidad antes indicado) y por el importe de sus cuantías (que oscilan entre el 88% y el 125% del Salario Mínimo Interprofesional, dependiendo del tamaño de la unidad convivencial), la RGI ha tenido, como ya se indicaba en anteriores informes del Ararteko (2013), “un impacto positivo en la contención de las tasas de pobreza de la CAPV”.
5.5. Otros instrumentos reguladores
Finalmente, es importante destacar el papel de otros instrumentos reguladores que por su carácter más práctico se estudiarán con más detenimiento en el capítulo siguiente, como son los Planes Interinstitucionales.
Quizás el primer hito en las políticas públicas de apoyo a las familias sea la publicación en el año 2001 del primer Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias con Hijos e Hijas. Se trata del primer intento de introducir de manera trasversal en los diversos departamentos de Gobierno Vasco e instituciones, Administración foral y municipal, las diversas políticas que pueden encuadrarse como de apoyo a las familias. Para ello, el plan establece una Comisión Permanente Sectorial y una Comisión Interinstitucional de Familia. En el año 2006 se extiende este trabajo publicando el II Plan Interinstitucional de apoyo a las familias en la CAPV para los años 2006-2010.
En la actualidad está vigente el III Plan Interinstitucional para el período 2011-2015, que recientemente acaba de ser objeto de una priorización de actuaciones para los años 2014-2015, del que se hablará con posterioridad.
6. Conclusiones
El marco normativo regulador de las familias ha evolucionado en las últimas décadas, como reflejo de una concepción basada principalmente en la nupcialidad hasta otra orientada hacia la legitimación de las nuevas formas de relaciones, garantizando –en líneas generales– el mismo tratamiento para todas ellas y el reconocimiento de derechos y apoyos para las familias en el ejercicio de sus funciones.
Tradicionalmente distintas disposiciones legales y reglamentarias han venido reconociendo el papel de la familia como elemento central de la construcción social y las funciones que se le atribuyen, así como la necesidad de ser apoyada desde el ámbito público, elementos básicos para que las familias se vean legitimadas en la exigencia de apoyo y se desarrollen las consecuentes medidas operativas de apoyo.
Sin embargo, en las últimas décadas se ha dado un salto en la orientación de las políticas públicas –en consonancia con los factores de evolución social ya apuntados–. Así, se observa que las normas más antiguas no contemplan especialmente ni a nivel estatal ni vasco la perspectiva de familia (como es el caso del Estatuto de Autonomía del País Vasco) o hacen una interpretación más restrictiva de los modelos de organización familiar (como es el caso de la Constitución Española).
Por el contrario, los nuevos instrumentos reguladores incorporan una visión transversal de las familias, que impactará así en distintas regulaciones sectoriales, al tiempo que optan por reconocer la diversidad de las familias, la necesidad de apoyo a las mismas mediante medidas concretas y la necesidad de respeto a todos los modelos de familia (buscando especialmente la protección singular de aquellas que estén en circunstancias de mayor vulnerabilidad).
Entre los esfuerzos legislativos más recientes, podemos destacar que si bien no existe en el plano del Derecho de la Unión Europea un abordaje explícito de las políticas familiares –entre otras cosas, debido al principio de subsidiariedad comunitario–, sin embargo sí encontramos regulaciones puntuales que llevan a cabo un reconocimiento de la diversidad de los modelos familiares, una apuesta por las políticas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, por el fomento de la corresponsabilidad y por la protección las personas en las épocas de embarazo y lactancia en el espacio laboral.
En la CAPV no ha sido hasta el comienzo de este siglo cuando se ha comenzado a institucionalizar una visión integradora de las medidas de apoyo a las familias y no es hasta 2008, con la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias, cuando se ordenan y enfocan en una misma dirección de actuación los esfuerzos públicos. Las iniciativas vascas de regulación están, por otro lado, alineadas, en términos generales, con las líneas generales europeas antes referidas, especialmente en materia de conciliación, reconocimiento de la diversidad de modelos familiares y fomento de la corresponsabilidad, dotándose la comunidad autónoma de un marco jurídico estable para la intervención pública en estas materias. Es más, las actuaciones surgidas del desarrollo de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias presentan una serie de características propias que permitirían ya hablar en la actualidad de un marco normativo vasco en materia de familias, tanto por su alineación común como por su contribución a reordenar con una visión integradora el impacto que distintas normas de carácter sectorial pudieran tener en las familias.
En ese sentido, hemos querido destacar la importancia para las familias de ciertas medidas sectoriales, como la regulación de los servicios sociales, la educación, la cultura, el deporte, el ocio, la vivienda o el transporte.
Además, observamos que las políticas de conciliación en Euskadi no solamente están ya orientadas a las familias con infancia, sino también a las necesidades familiares que genera la atención de la dependencia y de los casos de extrema gravedad sanitaria.
Constatamos asimismo que muchas de las medidas derivadas de la Ley 13/2008 de Apoyo a las Familias no son de carácter universalista, sino que se activan en función de los recursos económicos disponibles, estableciendo incluso criterios de ponderación para proteger a las familias más vulnerables.
Finalmente, identificamos también que en Euskadi se han articulado órganos o instrumentos para la participación de la sociedad civil, como agente consultivo y propositivo, con mayor desarrollo en el campo de los servicios sociales (de gran importancia entre las medidas de alto impacto en las familias), si bien una parte del Tercer Sector consultado durante el trabajo de campo opinaba que la trascendencia de estos canales se había reducido en los últimos años y sentían una sensación de pérdida de relevancia de su voz en la toma de decisiones.
Sin embargo y a pesar de que puede afirmarse que el marco normativo vasco es un entorno avanzado en materia de reconocimiento de la diversidad familiar y de la garantía de derechos a los distintos tipos de familias, la falta de recursos concretos asignados para desarrollarlo (tal y como se verá en el siguiente capítulo) hace que todavía no haya desarrollado todo su potencial.
Todo ello nos lleva a concluir que en la CAPV tenemos un marco normativo orientado a proteger y reconocer la diversidad familiar, no universalista en sus apoyos y carente de herramientas fuertes de apoyo a las familias con infancia, lo que puede valorarse negativamente desde la perspectiva de las potenciales funciones de la Administración Pública para frenar el envejecimiento poblacional de la CAPV, tal y como se verá asimismo en el siguiente capítulo.