1. Introducción
Este capítulo tiene como objetivo analizar de forma comparada las distintas políticas de apoyo a las familias desarrolladas por países europeos, sus orientaciones, apuestas y resultados, que permitan obtener aprendizajes interesantes para la mejora de la intervención en nuestra realidad.
Para poder analizar mejor las variables de infancia, discapacidad y dependencia, y personas mayores, se estudiarán:
En primer lugar, los datos macro sobre apoyo público a estos colectivos, tanto con relación al esfuerzo absoluto como relativo. La comparación del análisis individualizado y conjunto de los tres subcolectivos permitirá interpretar mejor tanto las capacidades como las prioridades de cada país.
En segundo lugar, se hará un análisis comparado de los recursos económicos (tanto de apoyos directos –cash benefits– como de deducciones fiscales –tax deductions–) puestos a disposición de las familias de cada país. De esta forma podrá visualizarse de forma más clara la intensidad de los apoyos.
En tercer lugar, se realizará un análisis de los programas, servicios y recursos de los que disponen las familias en los distintos países europeos para atender sus necesidades en materia de apoyo a las familias.
Con todo ello podremos responder a si existe una unidad de actuación europea (o al menos unos patrones compartidos), identificando las similitudes y diferencias existentes entre los distintos países europeos en este campo y apreciando cuáles son los colectivos destinatarios prioritarios de las políticas de apoyo a las familias en esos modelos, de acuerdo a las diferentes concepciones del modelo de familia y de la relación del Estado con esta institución, herencia de los modelos políticos y sociales que los distintos tipos de estados han mantenido en Europa.
También y a través del análisis de los distintos rasgos asociados a cada modelo y país, intentaremos determinar una ubicación de la CAPV en relación con sus políticas de apoyo a las familias, identificando sus principales puntos fuertes así como sus áreas de mejora y apuntando a qué otras realidades europeas podrían ser de referencia.
2. Principales modelos de políticas de apoyo a las familias en Europa
Como se indicaba en el capítulo primero de este informe, las intervenciones de la Administración pública en relación con el apoyo a las familias no son neutrales y se orientan a la consecución de un determinado modelo de sociedad en el que influyen variables como la orientación natalista, la privacidad de las relaciones familiares (mediante procesos familistas o desfamiliarización) o la igualdad de oportunidades.
De esta forma, encontraremos grandes diferencias por países, ya que existen modelos en los que las políticas de apoyo a las familias están claramente orientadas al fomento de la natalidad y a la universalidad de servicios, mientras que en otros la intervención pública únicamente tiene lugar en casos de posible desprotección infantil.
Esto incidirá claramente en que encontremos por un lado sistemas universalistas, mientras que otros solamente contemplarán intervenciones para familias de recursos reducidos (means-tested). Igualmente, veremos modelos que apoyan con más énfasis a la infancia, mientras que otros, por ejemplo, se centran más en el apoyo a las personas mayores y/o en situación de dependencia. Finalmente, también se encontrarán distintos modelos de vehiculización de la actividad pública, siendo en unos casos directa y en otros a través de entidades del Tercer Sector (laicas o de carácter religioso).
La agrupación de estas variables ha permitido que distintos autores hayan establecido clasificaciones sobre los modelos de políticas públicas en relación con la familia existentes en Europa, que si bien difieren entre sí1, acumulan un buen número de puntos en común.
Para los propósitos de este informe hemos seguido la clasificación hecha por el III Plan Interinstitucional de apoyo a las familias, seleccionando tres de estos modelos: el nórdico, el continental y el mediterráneo, al tratarse de las realidades más cercanas y referenciales para la CAPV, cuyos grandes rasgos son:
Nórdico: Centrado en la igualdad de oportunidades, la conciliación y la integración de las mujeres en el mercado de trabajo, poniendo especial atención en el bienestar de la infancia. Las prestaciones familiares se financian a través de los impuestos y se trabaja mediante un modelo de colaboración entre sociedad civil y Gobierno. De este modelo se han estudiado Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia.
Continental: Modelo centroeuropeo influenciado por el principio de subsidiariedad en el que las políticas familiares se han caracterizado históricamente por el predominio del concepto de cabeza de familia. Los niños, las niñas y las mujeres pueden depender de las relaciones familiares. Las prestaciones familiares se financian de manera mixta entre contribuciones e impuestos, y la sociedad civil tiene un gran papel en la implementación de políticas. En este bloque podrían encuadrarse Francia, Bélgica, Luxemburgo, Holanda, Alemania y Austria, y de forma algo diferencial Reino Unido e Irlanda.
Mediterráneo: Con ciertas similitudes con el sistema continental, la intensidad histórica del modelo del varón sustentador es mayor. El Estado solo apoya de manera poco intensa, siendo una actuación fuertemente familista. La relación con el Tercer Sector es débil y las financiaciones en este sentido insuficientes, mientras que las entidades sociales no contribuyen a la formulación de políticas. En este grupo se han analizado España, Italia y Portugal.
No se trata, en todo caso, de compartimentos estancos y excluyentes, ya que la clasificación tiene que ver más con una concepción del Estado y con la relación que el mismo establece con otros agentes sociales que con una distribución geográfica estricta.
De hecho y si bien estas clasificaciones por bloques son algo muy habitual en los distintos estudios comparados existentes, en ocasiones son ambiguas, ya que las políticas de los países no solamente evolucionan y cambian dependiendo del signo de uno u otro gobierno, sino que en ocasiones toman rasgos de un modelo en una determinada línea de acción y de otro en otra política, con lo que podemos hablar de países o regiones con rasgos principales de un modelo, pero también de características parciales asociadas a otro.
Por ejemplo, la etiqueta de modelo mediterráneo establece una ubicación referencial para países como Italia o España, si bien no debe tomarse como un criterio estrictamente geográfico, ya que Francia por ubicación encajaría en el modelo, pero sus políticas públicas no serían encuadrables en esta categorización, mientras que por ejemplo Irlanda es un país continental por ubicación, pero en muchas ocasiones sus políticas difieren de este modelo. Esto, como se verá a lo largo del capítulo, también sucede con la CAPV, que presenta rasgos mixtos.
Si realizamos un análisis más individualizado, encontramos distintas formas de organización dependiendo del país, si bien en casi todos ellos podemos encontrar dos pautas comunes:
Por un lado, suele existir un ministerio con competencias principales en familia. Este suele ser habitualmente “Familia y Juventud”, “Servicios Sociales y Familia” o “Economía y Familia”.
Por otro, también suele existir un organismo coordinador de las políticas familiares, al tratarse de un ámbito en el que además de medidas específicas debe tenerse en cuenta de forma transversalizada en áreas como vivienda o educación.
Como se verá en los posteriores análisis (cuyo análisis en detalle puede consultarse en la tabla 1 del anexo 3), los países con políticas de apoyo a las familias más avanzadas confieren una mayor importancia estructural a la familia en sus organizaciones de gobierno, con grupos de trabajo (o incluso departamentos ministeriales) con competencias transversales, de forma que puedan actuar de forma eficiente en el diseño de medidas de apoyo a las familias en los distintos ámbitos gubernamentales.
Buenas prácticas en materia organizativa son los casos de Francia (con un grupo de trabajo específico con competencias transversales y capacidad de monitorización), Suecia (con una oficina de coordinación que depende directamente de la Oficina del Primer Ministro y en la que están representados los principales partidos políticos para diseñar políticas consensuadas que se mantengan en el tiempo) o Bélgica (también con una comisión temática interministerial).
1 En este ámbito la divergencia quizás más importante es la negación por parte de Esping-Andersen de la existencia de un modelo propio mediterráneo (al considerarlo una variante extrema del continental), mientras otros muchos autores (entre ellos, este estudio) consideran que existen más rasgos en común que diferenciados dentro de los países del arco mediterráneo.
3. Gasto público en políticas de apoyo a las familias en Europa
Los diferentes modelos de bienestar europeos confieren distintas intensidades a la atención a los colectivos que componen la familia, siendo un hecho que hay distintos niveles de atención y estando unos mejor atendidos que otros dependiendo del modelo (y por tanto, del país).
Así, encontraremos países cuyo principal foco de atención puede estar, por ejemplo, en las personas mayores o en la discapacidad, dejando la infancia con un menor nivel de atención, mientras que otros modelos prestarán una atención más equitativa a estos tres subgrupos.
Para obtener una radiografía comparativa europea, en este informe se van a analizar dos indicadores estructurales que creemos que ofrecen una visión tanto absoluta como relativa del esfuerzo público:
Por un lado, se ha analizado el esfuerzo relativo de cada país, tomando para ello el porcentaje del PIB que cada país dedica a la familia en estos tres espacios, de forma que pueda ser comparable el esfuerzo que cada país realiza con relación a sus capacidades. Este indicador nos mostrará las prioridades, dentro de los recursos disponibles, de cada país.
Por otro lado, se ha analizado la dedicación de recursos per cápita que cada país realiza en estos tres ámbitos, de forma que se pueda tener una visión del impacto de las políticas públicas de apoyo a las familias en términos absolutos. Este indicador nos mostrará la capacidad real de cada país (y podremos compararla con sus prioridades).
El análisis de estos indicadores estructurales nos permitirá responder a las preguntas sobre la orientación y prioridades de cada país con relación a los colectivos que integran la familia, así como el lugar que la CAPV ocupa en el espacio europeo en relación con estas dimensiones.
Algunas consideraciones metodológicas previas
Antes de proceder al análisis de los indicadores estructurales de las políticas de apoyo a las familias, es necesario tener en cuenta tres consideraciones metodológicas previas que mediatizan el resultado final de la comparación y que deben tenerse en cuenta para otorgar el valor correspondiente a la misma:
Análisis de distintos colectivos. En línea con el objeto de estudio de este informe se ha optado por el análisis (primero individual y luego comparado) de los subcolectivos infancia, discapacidad y dependencia, y personas mayores, como las tres situaciones que pueden conjugarse con mayor incidencia en el marco familiar en criterio del equipo investigador.
Antigüedad de los datos. Como se verá a continuación (y como hemos venido refiriendo en capítulos anteriores de este informe), la actualidad de los datos no es la más conveniente, ya que a pesar de tratarse de datos recientemente publicados (2013), la fecha de recogida corresponde a los años 2008 y 2009. Si bien estudios similares utilizan incluso datos más antiguos, en los últimos años la influencia de la crisis económica en los países europeos ha sido muy importante y los cambios a los que se han visto sometidos los sistemas de protección social también han sido muy relevantes.
Comparabilidad de los datos. A pesar de haber realizado un gran esfuerzo por utilizar las fuentes metodológicamente más comparables (metodología europea SEEPROS), existen diferencias internas en su recogida en función del país1. Por ello, estos datos deben ser utilizados más como una referencia aproximada que como realidades carentes de margen de error, ya que en función de la organización interna de cada país unas prestaciones pueden quedar recogidas en un caso nacional y no en otro2. Los principales ítems recogidos son:
(Tabla 11) . Comparativa de ítems estadísticos contemplados por tipo de estadística
Infancia (Función SEEPROS: Familia e Hijos) |
Discapacidad (Función SEEPROS: Invalidez) |
Personas mayores (Función SEEPROS: Vejez) |
Prestaciones económicas | ||
---|---|---|
✓ Prestaciones familiares ✓ Permiso de maternidad y paternidad ✓ Otros beneficios económicos (transferencias a familias) |
✓ Pensiones por discapacidad ✓ Pensiones por enfermedad ✓ Otros beneficios económicos (transferencias a familias) |
✓ Pensiones ✓ Otros beneficios económicos (transferencias a familias) |
Programas y servicios | ||
✓ Sistemas formales de atención (centros y programas, etc.) ✓ Sistemas no formales de atención (cuidado a domicilio, etc.) ✓ Otras prestaciones en especie |
✓ Cuidado residencial ✓ Ayuda a domicilio ✓ Servicios de rehabilitación ✓ Otras prestaciones en especie |
✓ Cuidado residencial ✓ Ayuda a domicilio ✓ Otras prestaciones en especie |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2010c), EUROSTAT (2013) y OCDE (2013).
En todo caso,y a pesar de las precauciones indicadas, creemos de gran interés la comparativa, ya que aún a expensas de pequeñas discrepancias en los datos, se trata de las referencias más homogéneas y recientes de las que disponemos, y además ofrecen una visión clara –ya corroborada, por otra parte, por estudios previos de carácter similar como De Villota (2009) y más recientemente SIIS (2013a) o Esping-Andersen (2013)– de las tendencias por países, que en líneas generales es correcta.
1 Las propias hojas metodológicas de EUROSTAT, OCDE y EUSTAT hablan de una gran cantidad de peculiaridades y salvedades en cada proceso de recogida de datos. Esto es debido a organizaciones diferenciadas en cada país y sobre todo a concepciones y enfoques diferentes, siendo una buena muestra que los elementos relacionados con la educación hayan debido quedar fuera por falta de acuerdo metodológico en su recogida. Asimismo, la inclusión de determinados ítems en discapacidad o dependencia o en personas mayores varía según el enfoque de cada país de su modelo de atención social, provocando desajustes en la comparativa.
2 Un claro ejemplo de este problema metodológico tiene que ver con los elementos a los que en el capítulo 4 hacíamos referencia como servicios con una doble vertiente (por ejemplo, educativa y de conciliación). Casos como las escuelas infantiles provocan variaciones en la recogida de datos, ya que si son ofrecidos desde una competencia social, serán recogidos para un determinado caso nacional, mientras que si son ofrecidos desde una competencia educativa (como es el caso de la CAPV), quedarán fuera.
3.1. Infancia
En general puede apreciarse que son los países del norte y centro de Europa (además de Francia, por su tradicional y muy arraigada política de apoyo familiar, y de Irlanda, por su política natalista) aquellos países que más recursos en porcentaje de su PIB destinan al apoyo de medidas relacionadas con la infancia.
Así, Luxemburgo, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda o Suecia están por encima del 3,5% de su PIB dedicado a políticas de infancia, mientras los países con menor gasto con relación a su PIB en este capítulo son principalmente países del arco mediterráneo (Italia, Portugal y España dedican menos del 2%), destacando también especialmente el caso de Holanda.
(Tabla 12) . Gasto en infancia en porcentaje del PIB
1995 | 2000 | 2007 | 2009 | |
Alemania | 2,20% | 2,10% | 1,80% | 2,10% |
Austria | 3,00% | 2,80% | 2,60% | 2,90% |
Bélgica | 2,30% | 2,60% | 2,60% | 2,80% |
Dinamarca | 3,80% | 3,50% | 3,50% | 3,90% |
España | 0,40% | 1,00% | 1,20% | 1,50% |
Finlandia | 4,10% | 3,10% | 2,80% | 3,30% |
Francia | 2,70% | 3,00% | 3,00% | 3,20% |
Holanda | 1,70% | 1,90% | 2,00% | 1,70% |
Irlanda | 2,10% | 2,00% | 2,90% | 4,10% |
Italia | 0,60% | 1,10% | 1,40% | 1,60% |
Luxemburgo | 2,60% | 3,20% | 3,20% | 4,00% |
Noruega | 3,50% | 3,10% | 2,80% | 3,20% |
Portugal | 0,70% | 1,00% | 1,20% | 1,50% |
Reino Unido | 2,30% | 2,70% | 3,30% | 3,90% |
Suecia | 3,70% | 3,00% | 3,40% | 3,80% |
CAPV | 0,40% | 0,40% | 0,80% | 1,00% |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 11) . Gasto público en infancia en porcentaje del PIB en 2009
España, al igual que otros modelos de países mediterráneos (Italia, Portugal), partía de cifras de apoyo público casi inexistente (cercanas al 0,5% en 1995) y si bien las ha ido incrementando sustancialmente (hasta alcanzar el 1,5% en el año 2009), está aún muy lejos de los países que más apuestan por la infancia dentro de sus políticas de apoyo a la familia.
(Gráfico 12) . Evolución del gasto público en infancia en porcentaje del PIB
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
Esa misma tendencia es plenamente aplicable a la CAPV, que partía del dato más bajo de toda la UE en 1995 (un 0,4% del PIB) y si bien lo ha ido incrementando hasta el 1% actual –dato relativo y parcial, como luego veremos–, sigue siendo quien menos esfuerzo de su PIB dedica a políticas infantiles –al menos de acuerdo con la metodología utilizada– por debajo de la media mediterránea y un 3% inferior a Luxemburgo, por ejemplo.
Con relación al gasto per cápita en infancia, encontramos que la CAPV se encuentra únicamente por delante de Portugal en la comparativa europea, no llegando su gasto a los 300 € anuales, por debajo de países como España o Italia, y de la media europea.
Lógicamente, también se encuentra por debajo de los países del modelo continental, cuyo gasto per cápita oscila entre los 600 y los 1.000 € (Bélgica, Francia o Alemania) y a mucha distancia de los del modelo nórdico e Irlanda (con más de 1.000 € anuales per cápita), y sobre todo Luxemburgo (más de 2.000 €).
(Tabla 13) . Gasto per cápita en infancia
2003 | 2006 | 2008 | 2010 | |
Alemania | 798,00 € | 790,00 € | 828,00 € | 946,00 € |
Austria | 818,00 € | 853,00 € | 876,00 € | 959,00 € |
Bélgica | 526,00 € | 554,00 € | 585,00 € | 620,00 € |
Dinamarca | 970,00 € | 1.049,00 € | 1.206,00 € | 1.268,00 € |
España | 229,00 € | 293,00 € | 339,00 € | 352,00 € |
Finlandia | 652,00 € | 762,00 € | 855,00 € | 889,00 € |
Francia | 582,00 € | 680,00 € | 697,00 € | 711,00 € |
Holanda | 353,00 € | 463,00 € | 405,00 € | 397,00 € |
Irlanda | 707,00 € | 816,00 € | 937,00 € | 1.040,00 € |
Italia | 252,00 € | 282,00 € | 326,00 € | 322,00 € |
Luxemburgo | 1.934,00 € | 2.014,00 € | 2.502,00 € | 2.328,00 € |
Noruega | 945,00 € | 1.089,00 € | 1.206,00 € | 1.301,00 € |
Portugal | 221,00 € | 214,00 € | 240,00 € | 264,00 € |
Reino Unido | 439,00 € | 433,00 € | 467,00 € | 496,00 € |
Suecia | 731,00 € | 844,00 € | 925,00 € | 916,00 € |
CAPV | – | 158,00 € | 218,00 € | 297,00 € |
UE 27 | – | 482,00 € | 519,00 € | 555,00 € |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 13) . Gasto público per cápita en infancia en 2009
Estos datos deben ser tomados, sin embargo, con mucha cautela, ya que las comparativas europeas de carácter social, como explicábamos antes, únicamente incluyen elementos estrictamente relacionados con la protección social.
Esto supone un problema metodológico en el caso de la CAPV, ya que algunos elementos dirigidos directamente a las familias en nuestro territorio no provienen del subsistema social, sino que –por ejemplo– se ofrecen desde el ámbito educativo y es justamente en estos campos donde la CAPV presenta rasgos diferenciales que no están considerados dentro del sistema de atención social y, por tanto, no quedan recogidos en la estadística comparada, lo que hace que la estadística refleje un apoyo público menor del real.
En este caso concreto, por tanto, la estadística comparable a nivel europeo deja fuera algunos datos de interés, por lo que debemos recurrir a otra fuente más concreta. De acuerdo con el informe Pobreza Infantil en Euskadi (SIIS, 2013a), en realidad “en términos de gasto por cada persona menor de edad (...) se observa que el gasto es un 10% superior al conjunto del Estado. Así, en España, el gasto en políticas de apoyo a las familias asciende a 1.859 € por menor, mientras que en la CAPV el gasto es de 2.076 € por cada persona menor de edad”.
Por ejemplo y a un nivel más concreto, “en lo que se refiere a educación infantil de 0 a 6 años (...) la CAPV destina un gasto un 30% superior”, así como en materia de rentas por maternidad (capítulo que incluye las ayudas a la conciliación del Gobierno Vasco) “con un gasto de 132 € por menor frente a 75 € en el conjunto del Estado”1.
Una vez aplicado este factor corrector, se aprecia una situación mejor en cuanto al apoyo en términos absolutos (que no relativos al PIB) a la infancia y la familia con relación al Estado (y al resto de las comunidades autónomas), especialmente en lo referente a ayudas a la conciliación y a la educación infantil, tal y como se aprecia en la siguiente tabla.
(Tabla 14) . Gasto total per cápita por cada persona menor de edad en políticas de apoyo a la infancia y la familia.
Comparativa CAPV/España
TOTAL | 1,00% | 2.076,00 € | 1,30% | 1.859,00 € |
CAPV | España | |||
% PIB | € per cápita | % PIB | € per cápita | |
Prestaciones económicas | 0,34% | 703,00 € | 0,54% | 719,00 € |
Asignación por hijo/a a cargo | 0,08% | 165,00 € | 0,17% | 231,00 € |
Rentas por maternidad | 0,16% | 335,00 € | 0,17% | 223,00 € |
Subsidio por natalidad | 0,06% | 132,00 € | 0,06% | 75,00 € |
Otras prestaciones en efectivo | 0,03% | 70,00 € | 0,14% | 90,00 € |
Prestaciones en especie | 0,66% | 1.373,00 € | 0,85% | 1.140,00 € |
Alojamiento | 0,08% | 158,00 € | 0,09% | 117,00 € |
Asistencia a domicilio | 0,00% | 3,00 € | 0,00% | 5,00 € |
Educación infantil (0-6 años) | 0,56% | 1.162,00 € | 0,59% | 792,00 € |
Otras prestaciones en especie | 0,02% | 50,00 € | 0,17% | 226,00 € |
Fuente: SIIS (2013a).
Estos datos, si bien no son comparables con otras cifras estandarizadas a nivel europeo, nos siguen mostrando una realidad de apoyo a las familias con hijos e hijas que, aunque ha aumentado de forma muy acusada en las últimas décadas (mientras otros países europeos mantenían estancada o reducían su inversión), sigue muy alejada de los estándares europeos y muy probablemente por debajo de países de nuestro entorno más cercano como Italia o Francia.
Asimismo, nos muestran una realidad en la que, debido a un PIB per cápita muy elevado y a una pirámide poblacional más envejecida, con un menor esfuerzo porcentual (de hecho, todas las partidas analizadas presentan un esfuerzo en relación con el PIB comparativamente menor al estatal) se consiguen rendimientos económicos mayores de apoyo a las familias con hijos/hijas. Es decir, asumiendo un esfuerzo proporcionalmente menor al que realiza el conjunto del Estado, el apoyo per cápita resulta mayor.
3.2. Personas con discapacidad
En el caso de la discapacidad, la CAPV ha ido incrementando progresivamente el apoyo público hasta llegar al 1,6% de su PIB en 2009, si bien esta es una cifra media en el contexto europeo que hace que se sitúe en cifras similares a las austríacas o italianas, y por encima de países como Bélgica, España o Alemania.
Por el contrario, a nivel estatal, España ha mantenido un apoyo más estable (de en torno al 1,35% de su PIB), unas dos décimas inferior al de la CAPV, si bien similar al alemán y superior al irlandés, luxemburgués y francés.
(Tabla 15) . Gasto en discapacidad en porcentaje del PIB
1995 | 2000 | 2007 | 2009 | |
Alemania | 1,10% | 1,10% | 1,00% | 1,30% |
Austria | 2,20% | 2,10% | 1,60% | 1,60% |
Bélgica | 1,30% | 1,20% | 1,30% | 1,50% |
Dinamarca | 1,90% | 1,70% | 2,00% | 2,20% |
España | 1,30% | 1,30% | 1,30% | 1,40% |
Finlandia | 3,60% | 2,50% | 2,00% | 2,30% |
Francia | 1,10% | 1,00% | 1,10% | 1,10% |
Holanda | 3,50% | 3,20% | 2,60% | 1,90% |
Irlanda | 0,80% | 0,70% | 0,90% | 1,20% |
Italia | 1,50% | 1,40% | 1,50% | 1,70% |
Luxemburgo | 2,20% | 1,90% | 1,10% | 1,10% |
Noruega | 2,40% | 2,30% | 2,40% | 2,80% |
Portugal | 1,70% | 1,80% | 1,80% | 1,70% |
Reino Unido | 2,50% | 2,00% | 2,00% | 2,20% |
Suecia | 2,20% | 1,80% | 2,00% | 1,90% |
CAPV | 1,40% | 1,40% | 1,30% | 1,60% |
Fuente: elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 14) . Gasto público en discapacidad en porcentaje del PIB en 2009
Otro rasgo de interés sobre el apoyo público a la discapacidad en el contexto europeo es su reducción en proporción al PIB desde 1995 en la mayor parte de los casos y especialmente en países como Austria, Finlandia, Luxemburgo u Holanda, o la estabilización del mismo (por ejemplo, en España o Italia), excepto en el caso de los países mediterráneos que partían de cifras inferiores a la media europea.
(Gráfico 15) . Evolución del gasto público en discapacidad en porcentaje del PIB
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
Asimismo, también resulta interesante que países como Francia, Luxemburgo o Irlanda prácticamente no superen el 1% de gasto público, un elemento muy llamativo por su elevado Producto Interior Bruto.
Con relación al gasto público per cápita en este apartado, hay que reseñar que en la CAPV fue de 483 €, ligeramente por debajo de la media europea (528 €), pero superior al del grupo de países mediterráneos, aunque ligeramente inferior al de Francia (523 €, obtenidos –eso sí– con un esfuerzo relativo menor).
(Tabla 16) . Gasto per cápita en discapacidad
2003 | 2006 | 2008 | 2010 | |
Alemania | 572,00 € | 609,00 € | 636,00 € | 670,00 € |
Austria | 660,00 € | 669,00 € | 647,00 € | 691,00 € |
Bélgica | 492,00 € | 518,00 € | 548,00 € | 604,00 € |
Dinamarca | 987,00 € | 1.190,00 € | 1.115,00 € | 1.230,00 € |
España | 316,00 € | 370,00 € | 396,00 € | 416,00 € |
Finlandia | 755,00 € | 836,00 € | 930,00 € | 967,00 € |
Francia | 402,00 € | 483,00 € | 499,00 € | 523,00 € |
Holanda | 794,00 € | 744,00 € | 812,00 € | 787,00 € |
Irlanda | 225,00 € | 297,00 € | 347,00 € | 378,00 € |
Italia | 350,00 € | 358,00 € | 397,00 € | 416,00 € |
Luxemburgo | 1.464,00 € | 1.571,00 € | 1.458,00 € | 1.491,00 € |
Noruega | 1.450,00 € | 1.658,00 € | 1.702,00 € | 1.814,00 € |
Portugal | 388,00 € | 414,00 € | 404,00 € | 394,00 € |
Reino Unido | 591,00 € | 693,00 € | 759,00 € | 645,00 € |
Suecia | 1.105,00 € | 1.284,00 € | 1.353,00 € | 1.223,00 € |
CAPV | – | 413,00 € | 440,00 € | 483,00 € |
UE 27 | – | 493,00 € | 524,00 € | 528,00 € |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 16) . Gasto público per cápita en discapacidad en 2009
3.3. Personas mayores
Respecto a las personas mayores, el esfuerzo en políticas también presenta amplias diferencias por países, oscilando los casos entre una dedicación de poco más del 4% del PIB a datos cercanos al 13%.
(Tabla 17) . Gasto en mayores en porcentaje del PIB
1995 | 2000 | 2007 | 2009 | |
Alemania | 7,80% | 8,60% | 8,50% | 9,10% |
Austria | 9,80% | 9,90% | 10,20% | 11,50% |
Bélgica | 6,90% | 6,80% | 6,90% | 7,90% |
Dinamarca | 6,20% | 5,30% | 5,50% | 6,10% |
España | 8,10% | 6,60% | 6,10% | 7,10% |
Finlandia | 7,70% | 6,70% | 7,40% | 9,00% |
Francia | 10,40% | 10,30% | 10,80% | 11,90% |
Holanda | 4,60% | 4,60% | 4,50% | 4,90% |
Irlanda | 3,30% | 2,30% | 2,80% | 4,00% |
Italia | 9,20% | 11,00% | 11,60% | 12,90% |
Luxemburgo | 8,10% | 6,90% | 4,80% | 5,80% |
Noruega | 5,10% | 4,50% | 4,40% | 5,10% |
Portugal | 6,00% | 6,60% | 9,10% | 10,50% |
Reino Unido | 5,00% | 5,10% | 5,20% | 6,10% |
Suecia | 7,40% | 6,60% | 6,60% | 7,70% |
CAPV | 8,70% | 8,50% | 7,10% | 8,90% |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 17) . Gasto público en mayores en porcentaje del PIB en 2009
Como se puede apreciar, son los países continentales (Francia, Austria, Alemania) y mediterráneos (Italia, Portugal) los que mayor gasto público dedican a este capítulo, mientras que los países nórdicos (Noruega, Dinamarca) son –como se verá más adelante por su pirámide poblacional– los que menos se orientan a este modelo, con gastos inferiores al 7%.
En esta línea, la CAPV dedica un esfuerzo proporcionalmente alto en el contexto europeo, por encima del estatal (que ronda el 7%), si bien ambos casos están por debajo de lo dedicado por Italia o Portugal.
Respecto a la evolución de la dedicación del gasto público con relación al PIB en los últimos años, destacar que, a diferencia del relativo a la discapacidad, se trata de un gasto que aumenta de forma constante en los últimos años, en consonancia con el progresivo envejecimiento poblacional que sucede en prácticamente toda Europa.
Como indicábamos, el esfuerzo porcentual de la CAPV es de los más elevados de Europa, con una dedicación media superior al 8,5% y por encima de las medias de modelos europeos (que son bastante similares).
(Gráfico 18) . Evolución del gasto público en personas mayores en porcentaje del PIB
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
Si bien el gasto de la CAPV es relativamente estable1, hay otros países (como Austria, Bélgica, Alemania, Portugal o Italia) que, en consonancia con su situación demográfica, han aumentado notablemente su esfuerzo en esta partida, mientras que otros (siendo el caso de Luxemburgo quizás el más llamativo) han reducido su dedicación.
Todo esto nos muestra que la CAPV presenta un esfuerzo público en materia de personas mayores de tipo medio-alto a nivel europeo, si bien aún lejos de Italia o Francia.
Esta es una característica propia de los Estados mediterráneos y de parte de los continentales que está siendo objeto de debate, surgiendo cuestiones como la planteada por Marí-Klose (2012), que se pregunta en qué medida, en modelos de recursos reducidos como es el de los Estados de bienestar del sur de Europa, el sesgo positivo aplicado a las políticas dirigidas al colectivo de personas mayores resta capacidad de actuación al Estado para otros colectivos, como la discapacidad y especialmente la infancia.
Es este un debate abierto en que existen autores que no ven contradicción alguna (siendo, en su opinión, necesario conjugar un mantenimiento de los apoyos en los colectivos más beneficiados y un aumento en aquellos con menor apoyo), mientras que otros autores indican que se trata de modelos que no aumentarán su dotación a las familias y que, por tanto, es necesaria una redistribución interna. En este sentido y para ampliar la visión, resulta de interés consultar los gráficos de distribución del esfuerzo público por países que se presentan más adelante y que dan una idea de los distintos modelos coexistentes en Europa.
Finalmente y en relación con el gasto público per cápita, la situación no cambia demasiado y con 2.756 € anuales en 2009 la CAPV se sitúa en la zona media-baja europea, ligeramente por encima de la media de la UE-27 (2.719 €).
La CAPV se situaría en un grupo de entre 2.500 € y 3.000 €, integrado por Finlandia y Alemania (por encima), y Bélgica, Portugal y España (por debajo). En el caso concreto de España, su gasto es unos 750 € inferior, siendo el segundo más bajo de Europa solamente por encima de Irlanda y muy similar al portugués.
En relación con los países con más gasto per cápita, no se aprecia un patrón claro, existiendo países nórdicos (Dinamarca), continentales (Austria) y mediterráneos (Italia) en el grupo de cabeza, si bien la presencia de países de los dos primeros grupos es más habitual.
La relevancia de gasto público de la CAPV en personas mayores además tiene una doble importancia en la actualidad, puesto que se ha revelado como un soporte imprescindible en las familias en el actual contexto de crisis (estando algunas de las razones entre las identificadas en el capítulo segundo de este informe), ya que, como advierte de forma abrumadora el tejido social, las personas mayores “en muchos casos han pasado a ser el principal soporte económico y emocional de sus familias”, asumiendo “el pago de hipotecas, la alimentación de los hijos y nietos, el pago de facturas de materiales escolares, ropa, o comedores” (Diario de Navarra, 2013).
(Tabla 18) . Gasto per cápita en mayores
2003 | 2006 | 2008 | 2010 | |
Alemania | 2.383,00 € | 2.650,00 € | 2.743,00 € | 2.859,00 € |
Austria | 3.012,00 € | 3.408,00 € | 3.639,00 € | 3.992,00 € |
Bélgica | 2.135,00 € | 2.327,00 € | 2.464,00 € | 2.592,00 € |
Dinamarca | 2.726,00 € | 3.023,00 € | 3.785,00 € | 4.066,00 € |
España | 1.390,00 € | 1.575,00 € | 1.774,00 € | 2.004,00 € |
Finlandia | 1.889,00 € | 2.260,00 € | 2.550,00 € | 2.878,00 € |
Francia | 2.525,00 € | 2.859,00 € | 3.120,00 € | 3.329,00 € |
Holanda | 2.559,00 € | 2.994,00 € | 3.304,00 € | 3.408,00 € |
Irlanda | 1.074,00 € | 1.258,00 € | 1.411,00 € | 1.571,00 € |
Italia | 2.837,00 € | 3.105,00 € | 3.463,00 € | 3.627,00 € |
Luxemburgo | 2.873,00 € | 3.185,00 € | 3.385,00 € | 3.588,00 € |
Noruega | 2.280,00 € | 2.630,00 € | 2.971,00 € | 3.200,00 € |
Portugal | 1.329,00 € | 1.763,00 € | 1.931,00 € | 2.143,00 € |
Reino Unido | 2.606,00 € | 3.014,00 € | 2.997,00 € | 3.053,00 € |
Suecia | 2.944,00 € | 3.156,00 € | 3.499,00 € | 3.588,00 € |
CAPV | – | 2.259,00 € | 2.418,00 € | 2.756,00 € |
UE 27 | – | 2.364,00 € | 2.560,00 € | 2.719,00 € |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 19) . Gasto público per cápita en mayores en 2009
Por tanto y como también ya se apuntaba en capítulos anteriores, las personas mayores (y las prestaciones públicas que reciben) mantienen un doble rol en nuestra sociedad, siendo en ocasiones receptoras netas del apoyo público, pero también en ocasiones prestadoras de ayuda (tanto económica como en servicio) en espacios relativos a la conciliación de la vida familiar, laboral o personal, o directamente en el apoyo económico de las necesidades básicas de muchas familias.
1 Es importante destacar que el valle existente en el gasto público relativo al PIB en los años 2007-2008 no tiene que ver con una merma de la apuesta pública en este campo (como se verá al analizar los datos absolutos), sino que tiene que ver con una bonanza económica sin precedentes en la que los PIB de los países europeos fueron muy elevados. Por ejemplo, en el caso concreto de la CAPV, en 2007 fue un 7,2% superior al del año anterior y el del 2008 un 4,3% superior al de 2007, produciéndose ya un frenazo en 2009 que se aprecia con claridad en los gráficos.
3.4. Comparativa conjunta
Una vez analizadas de forma individual las tres dimensiones de incidencia en el marco familiar, se puede obtener una visión conjunta del esfuerzo global que realizan los distintos países con relación a su PIB.
Se aprecia que los países europeos que mayor esfuerzo en políticas de apoyo a las familias realizan superan el 16% de su PIB dedicado a este capítulo (como Francia, Italia y Austria).
(Tabla 19) . Gasto público en políticas de apoyo a las familias en porcentaje del PIB
1995 | 2000 | 2007 | 2009 | |
Alemania | 11,10% | 11,80% | 11,30% | 12,50% |
Austria | 15,00% | 14,80% | 14,40% | 16,00% |
Bélgica | 10,50% | 10,60% | 10,80% | 12,20% |
Dinamarca | 11,90% | 10,50% | 11,00% | 12,20% |
España | 9,80% | 8,90% | 8,60% | 10,00% |
Finlandia | 15,40% | 12,30% | 12,20% | 14,60% |
Francia | 14,20% | 14,30% | 14,90% | 16,20% |
Holanda | 9,80% | 9,70% | 9,10% | 8,50% |
Irlanda | 6,20% | 5,00% | 6,60% | 9,30% |
Italia | 11,30% | 13,50% | 14,50% | 16,20% |
Luxemburgo | 12,90% | 12,00% | 9,10% | 10,90% |
Noruega | 11,00% | 9,90% | 9,60% | 11,10% |
Portugal | 8,40% | 9,40% | 12,10% | 13,70% |
Reino Unido | 9,80% | 9,80% | 10,50% | 12,20% |
Suecia | 13,30% | 11,40% | 12,00% | 13,40% |
CAPV | 10,50% | 10,30% | 9,20% | 11,50% |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 20) . Gasto público en políticas familiares en porcentaje del PIB en 2009
Eso sí, tal y como puede verse al comparar la dedicación conjunta con las dedicaciones individuales a infancia, discapacidad o mayores, se trata de modelos muy diferentes entre sí, ya que el peso en Italia no está precisamente centrado en la infancia (a la que dedica escasos esfuerzos en comparación con otros países europeos), sino que tiene que ver más con las políticas de atención a personas mayores. Por el contrario, países como Francia, Austria, Suecia o Finlandia presentan una distribución de recursos más equilibrada entre los tres capítulos.
En el otro extremo encontramos que países como Irlanda, España, Holanda o Noruega realizan un esfuerzo de dedicación inferior al 10% de su PIB, siendo el caso holandés de gran interés al haber ido bajando progresivamente su implicación en políticas de apoyo a las familias.
La CAPV presenta una posición intermedia a nivel europeo, similar a la que realizan Bélgica, Dinamarca, Reino Unido, Noruega o Luxemburgo, con entre el 11% y el 12% de su PIB. Asimismo, realiza un gasto público global en familia de un 1,5% superior a la media española (11,5% frente al 10%) y se sitúa por encima de países como Luxemburgo, Irlanda y Holanda, si bien por debajo de Reino Unido, Bélgica o Alemania.
Respecto a la evolución de gasto público desde 1995 con una perspectiva integral de familia, el gasto en la CAPV ha aumentado ligeramente en los últimos años, en línea con lo que ha sucedido en la mayor parte de los países europeos (pasando del 10,5% al 11,5%).
De hecho, en el contexto europeo habría que destacar que la tendencia general en el período 1995-2009 es a un cierto incremento –de en torno al 3%– del esfuerzo público con relación a su PIB (como en Bélgica, Francia, Italia o Portugal) o a un estancamiento técnico (con países que prácticamente mantienen su esfuerzo con muy ligeras variaciones al alza o a la baja, como Dinamarca, Alemania, Austria o Suecia).
Si cruzamos estos datos de forma agrupada con los modelos de políticas públicas a los que hacíamos referencia al comienzo del capítulo (nórdico, centroeuropeo y mediterráneo), veremos conclusiones de interés.
Desde esta perspectiva encontramos que en cuanto al esfuerzo relativo realizado, la CAPV presenta una posición en general inferior en relación con los países nórdicos (solamente por encima de Noruega), intermedia en el contexto centroeuropeo (por encima de Luxemburgo, Holanda o Irlanda) y media-baja en el ámbito mediterráneo (solo por encima de España).
(Gráfico 21) . Evolución del gasto público en políticas de apoyo a las familias de los países del grupo nórdico en relación con la CAPV
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 22) . Evolución del gasto público en políticas de apoyo a las familias de los países del grupo continental en relación con la CAPV
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
(Gráfico 23) . Evolución del gasto público en políticas de apoyo a las familias de los países del grupo mediterráneo en relación con la CAPV
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y OCDE (2013).
De todas formas, para su mejor comprensión estos datos deben analizarse teniendo en cuenta también –como mencionábamos con anterioridad– el esfuerzo en términos absolutos. Así, el análisis del gasto per cápita en políticas de apoyo a las familias revela que en 2009 la CAPV se situaba inmediatamente por debajo de la media europea (con 3.536 € frente a los 3.801 € de la UE27) y solamente por encima de Irlanda, Portugal y España (que no superan los 3.000 €).
Concretamente, países con un menor esfuerzo porcentual presentaban unos rendimientos absolutos mayores derivados de su mayor capacidad económica. Así, Luxemburgo, Noruega u Holanda (con rentas per cápita mucho mayores) generan recursos absolutos mayores que la CAPV (casi 4.600 € en el caso de Holanda y más de 7.400 € en el caso de Luxemburgo, que es además el país que mayor apoyo en términos absolutos dedica).
Como se aprecia, son los países del bloque mediterráneo los que menor esfuerzo absoluto realizan (en consonancia con su renta per cápita), mientras que los países nórdicos y continentales (especialmente Austria, Holanda y Luxemburgo) producen recursos muy superiores para sus familias.
(Tabla 20) . Gasto per cápita en políticas de apoyo a las familias
2003 | 2006 | 2008 | 2010 | |
Alemania | 3.754,00 € | 4.049,00 € | 4.208,00 € | 4.474,00 € |
Austria | 4.490,00 € | 4.930,00 € | 5.163,00 € | 5.642,00 € |
Bélgica | 3.152,00 € | 3.399,00 € | 3.598,00 € | 3.816,00 € |
Dinamarca | 4.684,00 € | 5.263,00 € | 6.106,00 € | 6.564,00 € |
España | 1.934,00 € | 2.238,00 € | 2.509,00 € | 2.772,00 € |
Finlandia | 3.296,00 € | 3.858,00 € | 4.335,00 € | 4.734,00 € |
Francia | 3.509,00 € | 4.022,00 € | 4.316,00 € | 4.563,00 € |
Holanda | 3.706,00 € | 4.200,00 € | 4.520,00 € | 4.592,00 € |
Irlanda | 2.006,00 € | 2.371,00 € | 2.696,00 € | 2.989,00 € |
Italia | 3.439,00 € | 3.745,00 € | 4.187,00 € | 4.365,00 € |
Luxemburgo | 6.271,00 € | 6.770,00 € | 7.344,00 € | 7.407,00 € |
Noruega | 4.675,00 € | 5.377,00 € | 5.879,00 € | 6.315,00 € |
Portugal | 1.938,00 € | 2.392,00 € | 2.575,00 € | 2.802,00 € |
Reino Unido | 3.635,00 € | 4.140,00 € | 4.222,00 € | 4.194,00 € |
Suecia | 4.780,00 € | 5.284,00 € | 5.777,00 € | 5.727,00 € |
CAPV | – | 2.830,00 € | 3.075,00 € | 3.536,00 € |
UE 27 | – | 3.339,00 € | 3.603,00 € | 3.801,00 € |
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 24) . Gasto público per cápita en políticas familiares en 2009
Sin embargo, como hemos venido insistiendo, el esfuerzo no es equitativo, sino que unos países están más orientados hacia un colectivo que otros. Por tanto, surgen varias preguntas al respecto: ¿Cómo se distribuye internamente el gasto público por los colectivos que tienen incidencia en el marco familiar? ¿Está alineado el gasto con las pirámides poblacionales? ¿Se trata de un gasto equilibrado?
Para responder a estas preguntas sobre la distribución interna del esfuerzo público, la importancia de la pirámide poblacional de cada país es clave, ya que en general las políticas de apoyo a las familias serán diferentes en la medida en que las distribuciones por grupos poblacionales también lo son y la importancia del envejecimiento poblacional es diferente en cada caso.
(Gráfico 25) . Distribución poblacional por país en grandes grupos de edad
Fuente:
elaboración propia a partir de Eurostat (2013a) e INE (2013).
Si bien todos los países no presentan el mismo grado de correlación, en el caso concreto de la CAPV sí existe una gran alineación, ya que. como se adelantaba en el capítulo segundo de este informe, presenta una de las poblaciones más envejecidas de Europa.
En ese contexto, en la CAPV el mayor gasto público va dirigido a las personas mayores, siendo el apoyo a este colectivo el que principalmente sitúa a la comunidad autónoma en la posición intermedia en gasto en políticas de apoyo a las familias en el contexto europeo. De hecho, más del 77% del esfuerzo realizado en familia va dirigido a este colectivo y muy poco a infancia (menos del 9% del gasto), con paralelismos acusados con su pirámide poblacional (de forma muy similar al caso estatal, aunque en este caso con menor intensidad).
(Gráfico 26) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. CAPV
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 27) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. España
Fuente:
elaboración propia a partir de EUSTAT (2013) y EUROSTAT (2013a).
En cambio, del modelo nórdico, países como Suecia o Dinamarca presentan una distribución interna del esfuerzo público más equilibrada, dedicando a las personas mayores en torno a un 50% de su gasto del PIB en familia, sobre un 30% a la infancia (muy por encima de la CAPV) y entre un 14% y un 18% a discapacidad.
(Gráfico 28) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Suecia
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 29) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Dinamarca
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
Por el contrario, otros países presentan modelos muy polarizados, siendo quizás los más antagónicos el de Italia y el de Irlanda. En el caso irlandés, se dan porcentajes de población menor muy por encima de la CAPV (el único con más del 20%), solamente similares a los países del norte de Europa (Noruega, Dinamarca). Por el contrario, Italia presenta (junto con Alemania) una pirámide poblacional muy envejecida (con más de un 20% de su población por encima de los 65 años) y sus políticas de apoyo a las familias tienen un corte claramente orientado a ese grupo de edad, dedicando a las personas mayores casi el 80% de sus recursos.
(Gráfico 30) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Italia
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 31) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Irlanda
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
Alemania, sin embargo, a pesar de ser el país con un porcentaje de población mayor más elevado, realiza un esfuerzo en infancia proporcionalmente superior (mucho mayor, por ejemplo, que el de Italia o la CAPV) y destina un gasto a personas mayores proporcionalmente similar al de nuestra comunidad autónoma.
(Gráfico 32) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Alemania
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
(Gráfico 33) . Distribución del esfuerzo público en familia en relación con el PIB. Francia
Fuente:
elaboración propia a partir de EUROSTAT (2013a).
Por su parte, Francia, que tiene una pirámide poblacional igual o más rejuvenecida que los países del norte de Europa, emplea sin embargo un menor esfuerzo en infancia que Dinamarca o Suecia (casi un 20% frente a un 30% de media en esos países), pero mayor que el de otros países continentales, aunque manteniendo un fuerte apoyo a personas mayores.
Estos datos, ¿qué nos indican? ¿qué incidencia tienen las políticas de apoyo a las familias en las pirámides poblacionales de cada país? Y, ¿dónde se sitúa la CAPV? ¿en qué grupo de países europeos podríamos encuadrarla?
Analizando de forma cruzada los datos relativos a la orientación en cada país y su pirámide poblacional, puede comprobarse que, en general, los países con poblaciones más envejecidas se orientan más al colectivo de personas mayores, mientras que aquellos países con mayores gastos públicos en infancia presentan poblaciones más rejuvenecidas.
En el caso de la CAPV, encontramos un sistema de apoyo a las familias que ha crecido exponencialmente, partiendo de bases de gasto público muy reducidas, si bien mantiene un perfil poco proporcionado, principalmente centrado en el apoyo a las personas mayores y con muy poca presencia del apoyo a la infancia (incluso habiéndole denominado algunos estudios escasamente “pro-infantil”1).
EL PAPEL DEL TERCER SECTOR EN LAS POLÍTICAS DE ALTO IMPACTO EN LAS FAMILIAS |
Un rasgo identitario del caso vasco en el marco de las políticas de alto impacto en las familias es el papel tan relevante que tienen las entidades sociales del Tercer Sector, sobre todo en el sector de servicios sociales (que aglutina una importante parte de los servicios de alto impacto a las familias), pero también en parte de la oferta pública de ocio socioeducativo infantil y juvenil. |
Es este un rasgo distintivo del sistema vasco de protección social, que lo aleja del modelo mediterráneo y lo asocia más al modelo centroeuropeo, y que se da mayoritariamente en la prestación de servicios sociales de alto impacto en las familias (como es el campo de la discapacidad o la inclusión socioeconómica y socioeducativa de familias y personas en situación de vulnerabilidad) y en algunos de los recursos socioculturales y de ocio de infancia y juventud (principalmente municipales). |
Concretamente, muchos de los recursos públicos en materia de discapacidad, de intervención socioeducativa y familiar o relativos a recursos de ocio socio educativo y cultura infanto-juvenil (ludotecas, gaztegunes, haurtxokos, etc.) son gestionados por entidades sociales sin ánimo de lucro, en muchas ocasiones arraigadas en la comunidad en la que desarrollan el servicio. |
Tal y como señala UNICEF (2012), el modelo de inversión es tanto o más importante que la cuantía aportada y en este sentido el empoderamiento del Tercer Sector para una acción directa, como apuesta estratégica de la Administración, podría explicar que con cuantías en muchos casos similares a las aportadas a nivel estatal la valoración de los servicios por parte de la ciudadanía sea mayor y la percepción de funcionamiento de los mismos sea de mayor eficiencia. |
Y es que el Tercer Sector aporta valores de cercanía a la ciudadanía, respondiendo de forma más ágil y directa a las demandas de las familias por su propia pertenencia a la sociedad civil, ya que tal y como recoge Subirats (2010), es capaz de dar respuestas adaptadas, eficaces y sostenibles a las problemáticas sociales desde valores y principios marcados por su propósito de sensibilización, concienciación y participación social, siendo además un recurso coste-eficiente por su elevada calidad en la prestación de servicios. |
“Las organizaciones del Tercer Sector estamos ofertando servicios de altísima calidad con un coste reducido que, con toda seguridad, sería más elevado si fueran ofrecidos directamente desde las administraciones”. (Entrevistas con entidades sociales) |
4. Análisis de medidas de apoyo a familias relativas a la infancia
Las prestaciones para el apoyo a familias con hijos/hijas se dividen en dos grandes grupos. Por un lado, encontramos aquellas que ofrecen tiempo y/o dinero (como los permisos maternidad/paternidad o las ayudas económicas) y, por otro, encontramos los servicios (recursos, programas, infraestructuras, etc.) puestos a disposición de la ciudadanía como apoyo en la crianza de sus hijas e hijos.
4.1. Prestaciones económicas
Dentro del apartado de prestaciones económicas debemos distinguir tres tipos de prestaciones:
En primer lugar, los permisos de maternidad y paternidad (parental leave), destinados a los primeros momentos de crianza de la infancia, justo tras su nacimiento (aunque en algunos casos incluso se retrotraen a las últimas fases del embarazo). Es esta una medida de tiempo conjugada con dinero, por ser tiempos retribuidos al 100%.
En segundo lugar, las ayudas económicas directas (cash benefits), que mediante transferencias a las familias actúan como método de compensación de costes en la crianza de las hijas e hijos.
En tercer lugar, los apoyos fiscales (tax benefits), que mediante deducciones fiscales y reducciones impositivas complementan la compensación de costes a las familias a través de las declaraciones de impuestos (habitualmente las declaraciones de la renta).
A. Permisos de maternidad y paternidad
Los permisos parentales son permisos remunerados referidos a las condiciones del permiso de maternidad y paternidad en los nacimientos y/o adopción de nuevas criaturas.
En general incluyen a todo el sistema social, ya que además del Estado están presentes las empresas y las personas trabajadoras, que mediante sus cotizaciones generan los recursos económicos suficientes para su mantenimiento. Por tanto, en líneas generales se trata de un recurso al que solamente acceden las personas empleadas por cuenta ajena, si bien la realidad europea es muy diversa.
A pesar de sus diferencias (que pueden ser consultadas en detalle en la tabla 2 del anexo 2), pueden identificarse líneas comunes en las condiciones del permiso maternal. Como perfil genérico podríamos decir que se trata de:
Una prestación universal para todas las mujeres trabajadoras por cuenta ajena (aunque algunos países también compensan económicamente a mujeres no activas en el mercado laboral, si bien con una dotación menor).
Con una duración de en torno a 16 semanas (aunque la horquilla por países oscila entre las 15 y las 20 semanas, y en el norte de Europa es incluso sensiblemente superior), si bien desde 2009 se lleva trabajando a nivel europeo en una directiva que la aumente a 18 semanas e incluso siendo reclamada por las asociaciones de familia europeas un mínimo de 24 semanas (COFACE, 2009a).
Durante la que suele percibirse de media el 100% del último salario (aunque hay casos con un menor porcentaje y casos en los que no se toma el último salario, sino una media de los últimos tres o seis meses), siendo reclamado desde las asociaciones de familia europeas que en ningún caso se pueda bajar del 85% del salario bruto en ninguno de los países miembro de la UE (COFACE, 2009a).
Asimismo, comienza a reconocerse –aunque aún de forma muy tímida– la figura del permiso de paternidad, existiendo muchos países europeos que hacen una dotación de entre 10 y 14 días de permiso remunerado para los padres (normalmente con el 100% del salario) inmediatamente después del parto (y compatible con el de la madre) y cuyo detalle comparativo puede ser consultado en la tabla 3 del anexo 2. Esta duración está en la línea con lo reclamado por las asociaciones de familia europeas, que solicitan un mínimo de al menos 10 días con el 100% del salario y plenamente compatible con el maternal (COFACE, 2011).
Sin embargo, para otro tipo de asociaciones (PPiiNA, 2010) resulta claramente insuficiente, demandando que el permiso de paternidad tenga las mismas condiciones que el maternal en cuanto a condiciones económicas, temporales y que resulten intransferibles entre sí, para garantizar la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en las tareas reproductivas desde el comienzo de la vida de sus hijas o hijos.
Este tipo de iniciativas de momento están únicamente vigentes en algunos países nórdicos, como es el caso de Suecia o de Islandia, que aumentan la duración del permiso parental si es compartido entre la madre y el padre. Por ejemplo, en el caso de Suecia, su Ley de Familia de 2010 (revisada en 2013) trabaja desde el concepto de la unidad convivencial, no estableciendo políticas a priori para la madre y para el padre, sino regulando desde la base de que ambos progenitores se repartan equitativamente tareas1.
B. Ayudas económicas directas
Además de los permisos por nacimiento o adopción y ayudas a la conciliación, la mayor parte de los países europeos apoyan a las familias con hijas e hijos mediante transferencias económicas continuadas de carácter directo durante el período en que los hijos e hijas están a cargo de la familia.
La realidad europea del sistema de prestaciones económicas para la familia es la de una gran diversidad por países (e incluso por regiones dentro de un mismo país). Cada país presenta modelos distintos (pudiéndose consultar un análisis más pormenorizado e individualizado en la tabla 4 del anexo 2), aunque pueden identificarse ciertos rasgos comunes.
En general, existe un apoyo económico universal, de carácter mensual, que se mantiene habitualmente hasta los 18 años (aunque la horquilla es de casos que van desde los 16 hasta los 27 si la persona se encuentra estudiando), si bien hay amplias variaciones, con un importe medio que oscilaría entre 100 y 150 € por hijo o hija (dándose incrementos por número de hijos/as, su edad y si presentan algún tipo de discapacidad).
En el caso de la CAPV, este apoyo económico por hijo/hija, que se da en todos los casos (aunque previa solicitud) por motivo del nacimiento, adopción o acogimiento del primer hijo a cargo, solo se mantiene en el tiempo en los supuestos de segundos y sucesivos hijos: hasta los 2 años en los casos de segundos hijos/hijas y hasta los 6 años en los casos de terceros y sucesivos. El pago es, por otro lado, anual2 y previa solicitud.
Respecto a la universalidad de los apoyos económicos directos, esta se da principalmente en los países del modelo nórdico y centroeuropeo, mientras que en los países del modelo mediterráneo únicamente se realizan transferencias a familias en situación o riesgo de exclusión social. Por el contrario –como veremos en el siguiente apartado–, los países mediterráneos basan sus políticas de apoyo a las familias en la fiscalidad.
Si bien Portugal, Italia y España presentan únicamente apoyos económicos directos en casos de familias de recursos reducidos (means-tested), el caso más llamativo quizás sea el español, ya que dentro del modelo mediterráneo puede afirmarse que España presenta las menores duraciones e importes, así como los límites máximos de ingresos familiares para el acceso a ayudas más reducidos.
Además de las transferencias no puntuales por hijo o hija, es común en el contexto europeo que, tras el permiso por maternidad y/o paternidad, ciertos países además bonifiquen económicamente la excedencia o reducción de jornada, en algunos casos solamente para la madre y en otros utilizable tanto por la madre como por el padre. Este período (que en ciertos países incluso está protegido del despido) oscila entre 1 año y 6 años.
Respecto a todas estas medidas, la CAPV quedaría claramente enclavada en el modelo mediterráneo, a pesar de unos elementos diferenciales con el caso estatal, como son las ayudas a la conciliación y por hijo/hija a cargo, ya que la falta de transferencias mensuales de carácter universal la sitúa muy lejos de los escenarios medios de los países centroeuropeos.
El elemento diferencial al que nos referimos se encuentra en las ayudas del Decreto 177/2010 (tal y como se refería en el capítulo anterior), destinadas a personas trabajadoras en excedencia o reducción de jornada para el cuidado de hijos o hijas (y a empresas para su sustitución), así como para que las familias contraten a personas trabajadoras para el cuidado de hijos e hijas menores y que, aunque suponen un paso positivo (y diferencial con la situación del Estado), resultan claramente insuficientes respecto a la realidad europea.
En cualquier caso, es importante señalar, tal y como recoge Ortega Gaspar (2012), que la mera regulación de medidas no supondrá que estas vayan a ser un éxito, sino que otros elementos como “el nivel de retribución asignado al período, la cultura de la sociedad, la flexibilidad, el sector empresarial o el nivel educativo” jugarán un papel muy relevante.
Y es que sin una cultura sociolaboral que facilite la conciliación familiar, el impacto de las medidas públicas será menor, ya que, como veíamos en el capítulo segundo, solamente una cultura empresarial y laboral más racional junto con una fuerte apuesta pública por las medidas de conciliación permitirá la reducción del envejecimiento poblacional.
¿En qué consiste, sin embargo, una fuerte apuesta pública por las medidas de conciliación? Autores como Gauthier (2007) señalan que aunque los recursos y servicios de apoyo –que veremos en el siguiente punto– son los elementos de las políticas públicas de apoyo a las familias que más incentivan a tener el primer hijo o hija (y a tenerlo antes), son las transferencias económicas las que “tienen efectos más intensos, especialmente a partir del segundo hijo”, por lo que un buen sistema de apoyos económicos en la crianza de la infancia (junto con otros factores, claro está) será clave para aumentar la natalidad de la CAPV y garantizar la sostenibilidad del modelo de bienestar.
Asimismo, Bradshaw (2012) aboga por que este tipo de apoyos sean de carácter universal “como único sistema a contemplar para un modelo de políticas públicas para las familias, en la medida en que reducen la desigualdad y favorecen la equidad horizontal, reconocen el esfuerzo universal que supone la crianza de hijas e hijos y compensan el coste económico de la misma, garantizando las mismas oportunidades independientemente del nivel socioeconómico de la familia de origen y contribuyendo –por tanto- a mantener la tasa de reemplazo”. Esto es especialmente importante en el caso de la CAPV, cuyo envejecimiento poblacional se deriva principalmente de la baja tasa de fecundidad (tal y como veíamos en el segundo capítulo).
Además de los apoyos mensuales, ciertos países también tienen dotaciones complementarias (cuyo detalle puede consultarse en la tabla 5 del anexo 2) relacionadas con el momento de nacimiento o adopción de un hijo o hija. En este campo existen países más y menos sensibilizados en este aspecto, así como distintos conceptos contemplados, si bien podemos distinguir dos grupos principales:
Transferencias puntuales por nacimiento o adopción nacional (birth grant), que consisten en una aportación puntual del Estado a la familia en el nacimiento de una nueva criatura.
Este tipo de ayudas son las más comunes y están contempladas en países tanto nórdicos (como Noruega), centroeuropeos (como Bélgica o Francia) o mediterráneos (como España). La diferencia está en la cuantía, más alta en los países del centro y norte de Europa que en los mediterráneos, si bien las cuantías de la CAPV son similares a las de los países centroeuropeos.
Transferencias puntuales por adopción internacional, consistentes en un apoyo económico que pretende sufragar parcialmente los gastos en los que se incurre en un proceso de adopción internacional. Su cuantía se incrementa en los casos de adopción múltiple.
Este grupo es también relativamente común, aunque más habitual entre los países nórdicos, como Dinamarca o Finlandia, en los que las cuantías además son muy elevadas. La CAPV también las contempla, incluso con importes mayores que los de países centroeuropeos como Francia.
Como puede apreciarse, en ambos grupos la CAPV presenta unos importes y condiciones muy similares a los de los países más avanzados a nivel europeo, dato que contrasta con la reducida implicación pública en los apoyos económicos continuados, tanto con relación a su universalidad como a su importe.
C. Apoyos fiscales
Finalmente, una tercera fórmula bastante extendida para prestar apoyos económicos a las familias es la relativa a la fiscalidad, principalmente a través de deducciones y reducciones fiscales. Se trata de un sistema que, como se apuntaba en el capítulo cuarto, presenta algunos inconvenientes, a pesar de su concepción redistributiva:
Por un lado, solamente aquellas familias con una capacidad económica relativamente alta podrán beneficiarse de este sistema, ya que familias por debajo de un determinado nivel de ingresos no podrán utilizarlo de forma plena.
Por otro, es un sistema en el que las familias son compensadas en sus gastos con un año de retraso, ya que en general enmiendan los gastos realizados en la declaración de impuestos del año siguiente.
En general, encontramos tres niveles de uso del sistema fiscal en relación con las políticas de apoyo a las familias en Europa:
En primer lugar, los países nórdicos, en los que el sistema fiscal es prácticamente inexistente como método de compensación de costes a las familias y que están orientados sistemáticamente hacia las transferencias directas a familias.
En segundo lugar, los países centroeuropeos, que si bien utilizan este sistema, lo hacen en un lugar secundario dentro de su modelo de compensación de costes, siendo el principal el de las transferencias directas a familias.
Algunos países (como Reino Unido o Francia) han “evolucionado” el sistema fiscal, sin desecharlo como método de apoyo a las familias y compatibilizándolo con los apoyos económicos directos. Para ello han utilizado la vía de las deducciones fiscales reembolsables –que describíamos en el capítulo anterior– y que permiten que todas las familias (y no solamente las de cierta capacidad económica) puedan beneficiarse del sistema fiscal, ayudando además a la activación laboral de las familias de menos recursos (making work pay)3. En todo caso y como bien detecta SIIS (2013b), han sido incapaces de resolver aun los problemas derivados de la compensación de costes con un año de retraso, estableciéndose sistemas de previsiones y estimaciones parciales nada sencillos.
Finalmente, en los países del bloque mediterráneo el sistema fiscal es el principal canal público para la compensación de costes a familias, siendo las transferencias directas a familias solamente para situaciones de vulnerabilidad. Es además un sistema clásico de apoyos, no existiendo deducciones fiscales convertibles.
Respecto a los ámbitos de actuación contemplados en el modelo fiscal, encontramos dos subtipos principales a nivel europeo.
Por un lado, los modelos clásicos (ver información ampliada en la tabla 6 anexo 2). En estos se compensan principalmente gastos de la estructura familiar, como son los del cónyuge dependiente, hijos e hijas a cargo y otras personas dependientes (principalmente ascendientes y personas con discapacidad).
Es un modelo clásico de varón sustentador y por tanto permite declaraciones conjuntas de pareja y la inclusión de deducciones fiscales y reducciones impositivas por los conceptos antes indicados.
Su ámbito geográfico es principalmente el de los países mediterráneos, en los que los apoyos públicos se vehiculizan a través de la fiscalidad. En los países centroeuropeos también se usa, si bien con menor intensidad.
Por otro, los modelos más avanzados (ver información ampliada en la tabla 7 del anexo 2). En estos, además de los gastos de estructura familiar, también se compensan los gastos derivados del cuidado familiar. Por tanto, contempla la compensación de costes para el cuidado de descendientes y ascendientes (en casos de discapacidad y dependencia), tanto dentro como fuera del hogar (sistemas formales y no formales).
Este tipo de sistemas se basa en la dificultad de previsión de los costes derivados del cuidado y, por tanto, una vez ejecutado el gasto anual, se utiliza la declaración de impuestos para su compensación.
Es un modelo utilizado en los países del centro de Europa (como Francia, Alemania o Bélgica) que compensan parcialmente los gastos de la contratación de personas para el cuidado de los hijos/as o los mayores dependientes en el hogar, las residencias, los centros de día o las escuelas infantiles.
A la vista de estos datos, y retomando las preguntas que nos hacíamos con el análisis estructural del inicio de este capítulo, ¿dónde se sitúa la CAPV? y ¿en qué grupo de países europeos podríamos encuadrar su modelo de apoyos económicos?
La CAPV participa casi plenamente de los rasgos que definen el modelo mediterráneo de apoyos fiscales clásicos, al aunar prácticamente todas las condiciones antes referidas:
La vía fiscal es el principal método de compensación de costes para familias normalizadas (siendo las transferencias directas no universales y estando básicamente dirigidas a familias en vulnerabilidad o exclusión, al no estar concebidas como una herramienta específica de apoyo a familias).
La fiscalidad recoge todos los elementos de impacto en el marco familiar (como la educación, la sanidad, la discapacidad, la infancia, la vivienda o el transporte), constituyéndose en la herramienta marco para el apoyo a las familias.
Se trata de un sistema en el que es posible realizar tributaciones conjuntas (típicas del modelo del varón sustentador), mientras que en los países del norte de Europa se ha ido progresivamente abandonando esta fórmula en pro de una mayor igualdad.
Sin embargo, la CAPV difiere en que sí se contempla la compensación de costes por el cuidado de la familia, si bien no a través del sistema fiscal, sino de transferencias directas a familias (mediante ayudas a la contratación de personas en el hogar) o mediante servicios públicos directos (como veremos en el siguiente apartado) con un sistema de recursos residenciales y de día para la atención de personas con discapacidad y/o en situación de dependencia.
1 Este extremo, sin embargo, es un elemento de debate en ese país, ya que en consulta realizada durante el trabajo de campo de este estudio desde la Asociación Nacional de Familias HARO se entiende que el gobierno no debería intervenir en la autonomía interna de las familias y que debería ser cada familia quien decidiera la distribución interna de los 480 días de baja (duración que, por otro lado, es objeto de debate para su ampliación).
4.2. Servicios y recursos
Además de los recursos de compensación de costes, los Estados ponen recursos de apoyo a la crianza de hijos e hijas a disposición de las familias, que mediante ciertas infraestructuras y servicios permiten compatibilizar la vida familiar, laboral y personal, tanto mediante servicios prestados fuera del domicilio (como pueden ser las escuelas infantiles), como dentro de él (por ejemplo, los relativos al cuidado en el propio hogar).
Hablamos de sistemas esenciales para la conciliación de la vida familiar, laboral y personal en general, pero especialmente trascendentes en el caso de familias vulnerables, como las monoparentales y/o de bajos niveles retributivos, y de las mujeres que quieren retornar a su carrera profesional. La inexistencia o el mal funcionamiento de estos recursos (por tener tarifas excesivas, por falta de plazas o por horarios laborales no alineados con los horarios de atención) dificultará todavía más sus posibilidades de conciliación y de incorporación efectiva al mercado laboral.
En el caso de las mujeres, tal y como indicábamos en el capítulo segundo, en un escenario de dualidad de ingresos entre la mujer y el hombre y en un contexto de suma de ingresos en el hogar, el resultante económico sigue siendo más beneficioso para la familia en la que es la mujer quien reduce su jornada o sale del mercado laboral, por sus ingresos menores. De hecho, como afirma Ortega-Gaspar (2012), en el caso de las mujeres “una cuestión fundamental para salir del mercado laboral es el alto coste de los servicios de cuidados a menores, que lleva a muchas mujeres al abandono del mercado laboral (especialmente a las de bajos salarios)”.
En los casos de las familias monoparentales, la situación es aún más dura, ya que existe, tal y como recoge COFACE (2008a), un claro riesgo de derivación hacia la exclusión social, impidiendo no solamente una mejora de su carrera laboral, sino su expulsión del sistema productivo, reproduciendo la espiral de pobreza en la que están inmersas estas familias.
Por tanto, un sistema completo, flexible y compensado según el nivel de ingresos será la mejor forma de garantizar que todas las familias (independientemente de su tipología y nivel de ingresos) puedan conciliar por igual y, por tanto, que sus posibilidades de desarrollo socioeconómico no se vean mermadas por el mero hecho de querer conformar una familia.
Asimismo y en el caso concreto de la CAPV, que este tipo de recursos sean útiles y tengan un correcto funcionamiento serán claves en la mejora de la pirámide poblacional, ya que, tal y como muestran Rindfuss (2007), Baizán (2009) y muy especialmente Esping-Andersen (2013), una “mayor disponibilidad de escuelas infantiles tiene un efecto favorable en la tasa de fecundidad” y constituye “el instrumento político más eficaz para combatir la baja natalidad”, tal y como sucede en los países del norte de Europa.
De hecho, referenciando al propio Esping-Andersen (2002), “aquellos países que fracasan en la armonización del empleo femenino y la familia se encontrarán a futuro con desequilibrios (poblacionales) realmente importantes en las décadas futuras”.
A. Principales tipos de recursos. Sistemas formales y no formales
La UE, buscando una mejora continua en el cuidado de la infancia y en la conciliación de la vida laboral y familiar, fijó en la Cumbre de Barcelona de 2002 unos objetivos para el cuidado infantil que establecían:
Sin embargo, el cumplimiento de estos objetivos es desigual, variando enormemente la situación, ya que una vez más cada país y región presenta distintas realidades. En todo caso, intentaremos hacer una breve radiografía de los principales elementos destacables:
Principales recursos de atención infantil en Europa |
Jardines de infancia Los jardines de infancia (créches, kindergarten) son instituciones muy arraigadas en países como Bélgica, Francia, Alemania o Austria, responsables del cuidado de la infancia desde el momento del fin de la baja maternal hasta los dos o tres años de edad. Su horario suele ser lo suficientemente amplio como para cubrir el horario de trabajo familiar, por ejemplo, de 7:00 a 17:30 h, dependiendo del horario de salida laboral más habitual. |
Escuelas infantiles Las escuelas infantiles suelen constituir el escalón inmediatamente superior, haciéndose cargo de la infancia desde los 2/3 años (dependiendo de cuándo finalicen los jardines de infancia) hasta el inicio de la escolarización obligatoria (habitualmente los 5 o 6 años, dependiendo del país). Sus objetivos ya van más encaminados a la preparación y adaptación a la escuela ordinaria, si bien en general todavía a través del juego. Dependiendo del país, están total o parcialmente subvencionadas. En algunos países no existe esta diferenciación entre jardines de infancia y escuelas infantiles, siendo una única institución la que cubre a la infancia desde el fin de la baja maternal hasta la escolarización obligatoria. |
Nidos infantiles / Canguraje Los nidos infantiles o el canguraje (childminding) son un tipo de recurso menos institucional, si bien todavía regulado, en los que una persona homologada es la que cuida en su propio hogar (a veces con sus propios hijos e hijas). El número de critaturas por nido varía según países y regiones, pero oscila entre las 3 y las 10. El sistema de remuneración también es variable, si bien en general suele tratarse de una tarifa pública y fija por niño/a abonada por la familia y un complemento subvencional aportado por la Administración. Asimismo, la formación también varía por países, existiendo diferentes niveles de cualificación e incluso estando más o menos instaurada la profesión en sociedad (por ejemplo, en el caso de Francia, es una profesión reconocida y con años de trayectoria). |
Grupos de hijos/as / Grupos de madres/padres Estos grupos son un paso más desregularizado dentro de la atención no formal, existiendo, por tanto, diferencias en el nivel de reconocimiento hacia ellos dependiendo del país. No están exactamente contemplados dentro de la Cumbre de Barcelona, ya que esta no recoge soluciones provistas por miembros de la familia, vecindario o personas cuidadoras no certificadas (Unión Europea, 2002). Esta opción es menos común que las anteriores, si bien en el norte y centro de Europa tiene cierta difusión, por lo que se ha decidido incluirla. En ella son las propias familias las que se organizan para cuidar (habitualmente de forma rotatoria por turnos de horas o días) entre 5 y 10 criaturas. Se trata de grupos de carácter más comunitario en los que existe cooperación entre las familias para determinar el enfoque educativo y en el que se comparte la responsabilidad. Dependiendo del país, podemos encontrarnos desde casos en los que no son opciones reconocidas, al estar reconocidas pero no apoyadas económicamente, hasta incluso formar parte del sistema público y ser una opción más dentro de las que elegir. |
Hogares de día Los hogares de día son un complemento escolar para aquellas familias cuyo horario laboral excede las posibilidades del sistema de atención principal. Pueden estar situados en centros municipales, centros escolares o incluso en hogares particulares, y tratan de apoyar a la infancia en el desarrollo de actividades complementarias a la escolarización y de refuerzo escolar, de ocio e incluso en los deberes del colegio. |
El detalle por países sobre la oferta existente de estos modelos genéricos de atención puede consultarse en la tabla 8 del anexo 2, incluyendo información sobre tarifas, formas de pago, horarios, etc.
B. Niveles de cobertura. Sistemas formales y no formales
Una vez conocida la oferta existente, es importante contrastarla con sus resultados. De acuerdo con datos de la Unión Europea (2008), a mitad de la implantación de los objetivos de Barcelona encontramos grandes diferencias por países.
Entre la infancia de menos de tres años –que, recordemos, debía estar cubierta por servicios de cuidado en al menos un 33% del total–, solamente cinco Estados miembros (Dinamarca, Holanda, Suecia, España y Bélgica) superaban este porcentaje, y países como Portugal, Reino Unido o Francia se acercaban al mismo. Por el contrario, Italia, Alemania o Irlanda ofrecían entre un 16% y un 26% de plazas, mientras que eran los países de Europa del Este los que peores guarismos mostraban, con una oferta inferior al 10% (EUROSTAT, 2006b).
Entre la infancia de más de tres años que aún no accede a la educación obligatoria en su país, ya eran muchos los países que superaban el 90% de plazas. Concretamente Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Suecia, España o Italia superaban ese dato, mientras que Holanda y Reino Unido se encontraban cerca (85%-90%). Por debajo de esos datos, además de los países del este, destacan los casos de Portugal y Finlandia, que se encontraban entre el 70% y el 85%.
Analizando la amplitud horaria de esta cobertura (entendiéndola como uno de los principales elementos que pueden permitir una mejor conciliación laboral y familiar, por ejemplo, para aquellas familias que quieran mantener íntegra su jornada laboral y no reducirla o tomar excedencias), apreciamos distintos escenarios.
En el caso de las estructuras de apoyo formal1, descubrimos que los países que mayor y menor rango horario ofrecen coinciden, independientemente de si estudiamos los sistemas para infancia de menos o de más de tres años. Así, Portugal, Islandia y Noruega ofrecen una atención mediana en sus infraestructuras formales de más de 33 horas semanales (recordemos que la jornada estándar en la UE es de 40 horas semanales). Por el contrario, los de menor oferta horaria son Austria, Irlanda, Holanda y Reino Unido (por debajo de las 25 horas semanales).
(Gráfico 34) . Cuidado infantil. Sistemas formales. Número mediano de horas. Menos de 3 años
Fuente:
EUROSTAT (2012).
(Gráfico 35) . Cuidado infantil. Sistemas formales. Número mediano de horas. Más de 3 años
Fuente:
EUROSTAT (2012).
En un grupo intermedio (justamente por encima de la media de la UE27, de entre 26 horas semanales) se encuentra España (con 28-30 horas, aproximadamente), junto a Francia y Finlandia (en el caso de la oferta de más de tres años).
En la CAPV, si bien no se dispone de estadísticas comparables, debe hacerse notar que ha existido una fuerte apuesta pública por el modelo formal de atención, especialmente a través del modelo de escuelas infantiles del Consorcio Haurreskolak, cuyo horario máximo es de 40 horas semanales, si bien no disponemos de horarios medianos de atención que permitan compararnos con otros países2.
En el ámbito de los sistemas no formales3, países como Holanda y Austria siguen ofreciendo horarios de atención con menor cobertura horaria (de entre 9 y 12 horas semanales), mientras que en Portugal, junto a países nórdicos como Finlandia o Suecia (más habituados a este tipo de sistemas, como se apuntaba anteriormente), la atención mediana es de casi 30 horas semanales.
(Gráfico 36) . Cuidado infantil. Sistemas no formales. Número mediano de horas. Menos de 3 años
Fuente:
EUROSTAT (2012).
(Gráfico 37) . Cuidado infantil. Sistemas no formales. Número mediano de horas. Más de 3 años
Fuente:
EUROSTAT (2012).
El caso español vuelve a estar en posiciones intermedias, si bien ofrece mayor atención horaria mediana en espacios para infancia de menos de tres años (25 horas semanales, por encima de la medias europea y de países como Francia o Alemania) que en los de más de tres años (10,8 horas semanales, por debajo de las medias europeas y por debajo de esos países).
Respecto a la situación de la CAPV, aun careciendo de datos estadísticos comparables, es importante hacer notar la menor apuesta pública por este tipo de recursos, ya que en contraposición con el fuerte despliegue del sistema formal, el apoyo al sistema no formal es más reducido, principalmente mediante la contratación subvencionada de personas para el cuidado de la infancia recogido en el Decreto 177/2010 de Gobierno Vasco.
El análisis de estos datos nos lleva, en todo caso, a la obtención de tres conclusiones principales:
El horario de las escuelas infantiles de la CAPV es similar o mayor al de los recursos similares en Europa.
En primer lugar, el horario de apertura de las escuelas infantiles de la CAPV no es menor que el de otros países europeos. Sin embargo, este es uno de los aspectos que durante el trabajo de campo de este informe se reproducía con más fuerza.
“En estos momentos existe un desequilibrio entre la demanda de plazas en las haurreskolak y la oferta de este servicio”.
(Entrevistas con entidades sociales)
Teniendo en cuenta que los horarios ofertados desde el Consorcio Haurreskolak parecen de los más amplios a nivel europeo, ¿por qué siguen siendo objeto de debate entre las familias? ¿por qué no tienen una utilidad plena para la conciliación de la vida familiar y laboral?
Quizás la respuesta la obtengamos cambiando el eje de la pregunta, ya que muy probablemente no sean los horarios de los centros de atención infantil los que deban aumentarse, sino que es el mercado laboral vasco (y el estatal, por ende) el que debe racionalizarse, ya que aquí –como veíamos en capítulos anteriores de este informe– sí existen diferencias con otros países europeos.
Es decir, no se trataría tanto de prolongar los recursos de atención hasta horas más tardías, sino de adecuarlos a unas jornadas más concentradas y que permitan la conciliación y además el disfrute del tiempo de las familias con sus hijas e hijos, ya que un horario de apertura habitual en una escuela infantil (que puede ser de 07:30/08:00 h a 16:30/17:00 h) en un país centroeuropeo o nórdico es más que suficiente, mientras que a nivel estatal (y no siendo la CAPV una excepción) resulta muy difícil encontrar empresas privadas cuyo horario laboral finalice antes de las 17:30 o 18:00 h.
De hecho, autores como Esping-Andersen (2013) hablan de que un “ámbito de políticas públicas que debería priorizarse es la adaptación del mercado laboral (...), ya que las características institucionales del mercado laboral español están lejos de ser óptimas desde el punto de vista de la fecundidad”.
Por tanto, la pregunta quizás tenga más que ver con cómo modificar los horarios laborales (para hacerlos más racionales y similares a los europeos, de forma que puedan compatibilizarse con la vida personal y familiar) que con una mayor oferta horaria de los recursos de conciliación.
En cambio, otra de las críticas detectadas durante el trabajo de campo (relativa a los desequilibrios internos en la distribución de plazas, especialmente entre entornos rurales y urbanos) sí parece ser relevante, ya que, como se afirmaba previamente en este capítulo, las escuelas infantiles tienen una importancia clave en la conciliación y en la fecundidad, siendo necesario un acceso fácil y asequible a una plaza en estos recursos.
Existe una clara relación entre una oferta pública fuerte de los recursos de conciliación y la capacidad de incorporación laboral a jornada completa de ambos progenitores.
Una segunda conclusión que se deriva del análisis de los datos es que existe una clara correlación entre la brecha salarial existente en distintos países y la calidad de su oferta para la conciliación.
Por ejemplo, tanto el Reino Unido como Holanda, que arrojan elevadísimas tasas de brecha salarial (del 20% y superiores), ofrecen unos recursos de conciliación formal con horario muy reducido. Por el contrario, países como Portugal, Dinamarca o Italia presentan la situación contraria: menor brecha salarial y recursos con horarios más amplios.
La apuesta de la CAPV en materia de recursos de apoyo a la conciliación está principalmente orientada al sistema formal.
LA CAPV se está dotando de una red de recursos de apoyo a la conciliación progresivamente más fuerte, con una fuerte inversión pública en los últimos años, principalmente destinada a la apertura de Haurreskolak.
Sin embargo, los modelos de atención no formal (muy comunes en otros países de Europa) no parecen ser una prioridad para la administración vasca, siendo menores en su dimensionamiento e incluso habiendo menguado en los últimos años.
1 Según la metodología EU-SILC, los sistemas formales incluyen: educación preescolar, educación escolar (recordemos que algunos países europeos inician la escolarización obligatoria a los 4 años –como Luxemburgo– o a los 5 –como Grecia, Holanda o Reino Unido–), cuidado infantil en centros comunitarios fuera del horario escolar/preescolar (bien antes, bien después) y cuidado en centros de día.
2 Durante el proceso de realización de este informe se realizó la consulta pertinente sin resultados al respecto.
3 La metodología EU-SILC recoge como sistemas no formales aquellos en los que la infancia es atendida por una persona profesional (child-minder), por otros familiares distintos a las madres y padres, por vecinas y vecinos, amigos y amigas de la familia, etc., en un hogar (en el suyo propio o en el de la persona cuidadora), por lo que incluye espacios tanto profesionales como no profesionales.
5. Análisis de medidas de apoyo a familias relativas a la dependencia
Las prestaciones relativas a la dependencia se dividen en dos grandes grupos: por un lado, encontramos aquellas de carácter económico (como las ayudas a la contratación de personas o bien los apoyos económicos –directos o vía desgravación fiscal–), y por otro, encontramos los servicios (recursos, programas, infraestructuras, etc.) puestos a disposición de la ciudadanía para el cuidado de las personas en situación de dependencia, tanto a través de las redes formales como no formales de atención.
Esta dualidad es además una demanda de las asociaciones de familia europeas (COFACE, 2011), que solicitan poder elegir entre sistemas de cuidado formal, no formal o una combinación flexible de ambos, de forma que puedan acceder a sistemas para el cuidado de familiares que les permitan compatibilizar su vida familiar y laboral en el modo que estimen más oportuno, siempre y cuando las prestaciones económicas no se utilicen para sustituir la responsabilidad del Estado en esta materia.
Es importante explicar aquí que si bien a lo largo del informe se ha venido diferenciando el apoyo público en materia de personas mayores del de discapacidad (ya que existen importantes diferencias por países en el desarrollo y trayectoria del apoyo a cada uno de estos subcolectivos y un análisis separado de los mismos arroja mucha más luz sobre las situaciones individuales), la forma en que se materializan los apoyos públicos en ambos es, en general, única.
Esto es así ya que el acceso a un determinado tipo de recurso o a una prestación económica viene determinado en ambos casos por el nivel de dependencia. Es decir, independientemente de la edad, el elemento determinante de acceso a la prestación es la valoración del nivel de dependencia.
Por tanto, tal y como se analizaba en el capítulo cuarto, la valoración de la dependencia es un elemento clave por su carácter de llave de acceso a las prestaciones, motivo por el que ha tenido tanto peso –como veíamos previamente– en las demandas del Tercer Sector en el proceso de elaboración de este informe.
A continuación se analizarán brevemente los recursos existentes tanto en la red formal como en la no formal, que se organizarán –tal y como se ha hecho en el capítulo de la infancia– según si se trata de prestaciones económicas o de recursos y servicios.
5.1. Ayudas económicas
A. Permisos retribuidos
A diferencia de las casuísticas por nacimiento o adopción (en las que existen permisos parentales retribuidos), la mayor parte de los países europeos no reconocen permisos para la atención de familiares con alguna discapacidad o en situaciones de extrema gravedad sanitaria.
“La necesidad de que los gobiernos avancen en el reconocimiento de las prestaciones no formales (sobre todo en momentos puntuales) dentro del ámbito familiar” (COFACE, 2011) es una de las principales reivindicaciones de las asociaciones familiares europeas que apuestan claramente por ”desarrollar una legislación europea que obligue a los Estados miembros a reconocer al menos un permiso de tres meses de duración para el cuidado familiar, remunerado al menos al nivel de una baja por enfermedad y protegido en materia laboral y de prestaciones sociales”.
En el marco europeo, países como Finlandia o Francia disponen de sistemas que remuneran a las personas cuidadoras de personas dependientes. Asimismo, España también recoge esta figura, si bien se trata –en teoría– más de una excepción que de la norma.
La CAPV se ha dotado de un sistema pionero a nivel europeo en esta materia, al dar los primeros pasos en el reconocimiento del cuidado de personas familiares dependientes o en extrema gravedad sanitaria (a través de las ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar para el cuidado de familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria de Gobierno Vasco), con el objetivo explícito de favorecer la conciliación entre la vida familiar y laboral, y promoviendo la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres.
Estos apoyos contemplan reducciones de jornada y excedencias para familiares en situación de dependencia, con importes que oscilan entre los 2.000 € y 3.000 € anuales para las situaciones de dependencia, y los 800 € y 1.000 € para los casos de extrema gravedad sanitaria, tal y como indica la orden de 30 de junio de 2010 para lo previsto en el Decreto 177/2010.
Se trata en general de una tipología de ayudas que cumple con las recomendaciones de las asociaciones de familia europeas, que abogan más por reducciones de jornada parciales (como es el caso vasco) que por largas excedencias de jornada completa, indicando que este tipo de permisos “deberán permitir asistir a personas mayores en situación de dependencia, con enfermedades graves, familiares con discapacidad, etc., y ser lo suficientemente flexibles como para hacerlo compatible, si así se desea, con la vida laboral y con los sistemas formales de atención” (COFACE, 2011).
La flexibilidad de cara a su compatibilización con la vida laboral es importante para marcar su éxito, ya que deben:
Garantizar a las empresas empleadoras cierta continuidad de las personas empleadas, manteniendo parcialmente su actividad. Esto es especialmente importante para aquellos perfiles de alta cualificación o en las PyMES y MicroPyMES, que cuentan con reducidos recursos para sustituir a su plantilla (mercado laboral predominante en la CAPV).
Permitir a la persona empleada mantener un contacto parcial con su puesto de trabajo. Esto es importante no solamente para que no se pierda el contacto con el mundo laboral, sino desde el punto de vista psicológico al liberar a la persona de su rol cuidador a tiempo parcial.
Generar una dinámica solidaria entre diferentes miembros de la familia, que alternarán los cuidados de la persona enferma, evitando sobrecargar a las mujeres (que siguen principalmente a cargo de los cuidados familiares) y estableciendo una dinámica de corresponsabilidad entre mujeres y hombres.
Sin embargo, se trata de apoyos económicos que plantean problemas para las familias vulnerables (como las monoparentales y/o de rentas bajas), ya que como la propia coordinadora reseña, “la garantía de nivel retributivo y de protección social y laboral es muy importante en general pero es crítica para determinados tipos de familias vulnerables, como las familias monoparentales, ya que son ellas las que se encuentran en situación de mayor debilidad, al disponer de una menor red familiar, de menores ingresos y al existir una única figura adulta generadora de ingresos, presentan un perfil más abierto al riesgo de exclusión” (COFACE, 2011).
B. Ayudas económicas directas y desgravaciones fiscales
En cambio, los apoyos económicos (tanto directos como especialmente a través de la fiscalidad) resultan más comunes. Para poder analizarlos es importante tener en cuenta que administrativamente suelen ser gestionados en dos grandes bloques:
El primer bloque abarca el período de cobertura infantil, considerado en general hasta los 16-18 años y ya tratado con mayor profundidad en el apartado relativo a la infancia y en la tabla 4 del anexo 2.
Los países europeos en general contemplan complementos específicos para la infancia con algún tipo de discapacidad, tanto en cuanto al importe (que suele al menos duplicar el importe básico), como relativos al acceso a los beneficios económicos. De hecho, es junto a la existencia de rentas bajas uno de los elementos contemplados en los países con prestaciones no universales para poder acceder a un apoyo económico directo.
El segundo bloque considera los apoyos económicos a partir de los 16-18 años, durante el período en edad laboral y tras la jubilación (en el caso de dependencias asociada a enfermedades, por ejemplo, neurodegenerativas). En este grupo suelen combinarse dos tipos de apoyos económicos:
Por un lado, las pensiones que, como ha quedado acreditado con anterioridad, varían fuertemente en los distintos países de la Unión Europea.
Por otro lado, las aportaciones económicas directas para personas dependientes y/o familias con algún miembro en situación de dependencia y las desgravaciones fiscales para familias con ascendientes a cargo, con las que se intenta compensar parcialmente gastos sanitarios, residenciales o de convivencia.
Este tipo de dotaciones económicas también varía ampliamente por país, tanto respecto a la universalidad de la prestación como al modo de acceso y la cuantía referenciada. Si bien un mayor detalle sobre las mismas puede consultarse en la tabla 9 del anexo 2, ya avanzamos que solamente unos pocos países europeos ofrecen este tipo de medidas (como Francia, Alemania, Dinamarca u Holanda), con unas cuantías que oscilan generalmente entre los 400 € y los 1.300 € mensuales.
En España, si bien está reconocido el derecho subjetivo a las prestaciones por dependencia (siendo por tanto un sistema universal aunque no gratuito, ya que el pago de determinados recursos dependerá de la capacidad económica de la persona beneficiaria), el grado de cumplimiento del mismo es muy desigual en función de la comunidad autónoma de residencia, siendo la CAPV una de las que cuenta con mayor grado de cumplimiento de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Las prestaciones de promoción de la autonomía y atención a la dependencia pueden tener la naturaleza de servicios (prestaciones en especie) o de prestaciones económicas (prestaciones en metálico). Las primeras tienen carácter preferente sobre las prestaciones de índole económica, si bien ello dependerá, en todo caso, de la suficiencia y eficacia de la red de servicios existente. Así, el tenor literal del artículo 14.2 de la LAAD dedicado a las prestaciones de atención a la dependencia es el siguiente: “Los servicios del Catálogo del artículo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados”.
5.2. Servicios y recursos
A. Principales tipos de recursos. Sistemas formales y no formales
Como en otras prestaciones estudiadas en este informe, las relativas a la dependencia también varían enormemente según el país europeo. Tal y como recogen Camacho, Rodríguez y Hernández (2007), hay variaciones muy relevantes en cuanto al reconocimiento de la propia prestación, las modalidades recogidas, el tipo de red utilizada, la universalidad del servicio e incluso la modalidad de pago. Un análisis individualizado de los perfiles por país nos permite establecer que los Estados europeos ofrecen varios tipos de recursos de atención a la dependencia –las diferencias por modelo de país pueden consultarse en la tabla 10 del anexo 2–, presentados en este informe agrupados conforme a si se dan en el propio domicilio o fuera de él.
Tenemos así, por un lado, los relacionados con el cuidado en el propio hogar, generalmente a través de prestaciones económicas que compensan parcialmente a los familiares, si bien algunos países –como es el caso de los nórdicos– también establecen servicios profesionalizados (de enfermería u otros) que atienden en el domicilio.
Por otro lado, los recursos para la atención a las personas dependientes no domiciliarios, principalmente centros de día, centros residenciales, centros ocupacionales, etc.
PRINCIPALES RECURSOS DE ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN EUROPA |
Atención domiciliaria Prestaciones económicas Se trata de dotaciones económicas bien para la persona dependiente (o con pérdida de habilidades de la vida diaria), bien para los familiares que la acogen a su cargo. En el primer caso, se utilizan generalmente para poder adquirir una prestación concreta de un rango de proveedores aprobados por el sistema estatal (proveedores certificados), lo que permite una libertad de decisión elevada a las personas usuarias. Es relativamente común en países del modelo continental (Austria, Reino Unido) y nórdicos. En el segundo caso, se trata de una prestación destinada a compensar los costes de adquisición de servicios (o de pérdida de ingresos) de la familia que tiene a cargo a la persona dependiente (cobrándola en unos países la propia persona y en otros la familia). Es más propia del modelo mediterráneo, como en Italia o España. |
Cuidado en el hogar Dentro de la red no institucional de atención, los países nórdicos y continentales se orientan hacia el mantenimiento de la persona dependiente en su hogar (incluso en situaciones de alta dependencia). Para ello, establecen sistemas de cuidado domiciliario de carácter sociosanitario (enfermería, fisioterapia, acompañamiento personal, etc.), así como de ayudas para la adaptación del domicilio y de acceso a ayudas técnicas. |
Otros servicios de tipo comunitario De carácter más minoritario, algunos países establecen servicios de compañía, de búsqueda de relaciones de amistad en el barrio, acompañamiento en el transporte público, lavandería, etc. En general son prestados por organizaciones del Tercer Sector y tienen lugar en el propio domicilio o en centros comunitarios (sociales o ambulatorios). |
Atención fuera del domicilio Centros de día y ocupacionales Los centros de día son equipamientos de atención diurna en los que la persona dependiente recibe atención sociosanitaria (fisioterapia, rehabilitación, estimulación psicosocial, peluquería, higiene, etc.) en horario laboral (habitualmente entre las 8:00 h y las 19:00 h), tanto si vuelve a su domicilio como si posteriormente reside en domicilios familiares. En general, son utilizados en etapas moderadas de dependencia y pueden ser tanto de titularidad y gestión pública como de de oferta pública, pero gestionados por organizaciones privadas (dependiendo del país, con ánimo y sin ánimo de lucro). |
Centros residenciales Para estadios de mayor dependencia se contemplan equipamientos residenciales, en los que además de alojamiento se establecen los mismos servicios que en los centros de día. Habitualmente tienen un elevado carácter comunitario, habiéndose abandonado el modelo de los grandes centros residenciales fuera de los entornos urbanos. |
Si bien de forma más moderada, además de las residencias se encuentran modelos como los apartamentos tutelados (para personas con un menor grado de dependencia que pueden tener mayor autonomía) e incluso hogares compartidos (como elementos más experimentales). |
Transporte adaptado Para el acceso a los centros antes referidos o simplemente para facilitar la movilidad de las personas con dependencia se establecen sistemas de transporte adaptado. |
En general, la oferta pública en los países del sur de Europa está más centrada en la atención fuera del domicilio (residencias, centros de día, etc.), si bien en algún caso se reconocen prestaciones económicas para la atención domiciliaria. Por el contrario, en los países del norte de Europa la red de cuidados abarca tanto la atención dentro como fuera del domicilio, siendo relativamente habitual que las familias puedan elegir entre ambas.
Respecto a los costes de los servicios, en los países mediterráneos y continentales el acceso a los mismos depende de los ingresos de la persona dependiente, que en general deberá hacer frente a parte de sus costes. Asimismo, existen dificultades en la universalidad de acceso, ya que aunque en ocasiones la legislación reconoce el derecho a una plaza, la oferta no suele ser suficiente. En cambio, en los países nórdicos no solamente son servicios universales, sino en general también gratuitos.
B. Niveles de cobertura
Como ya viene siendo habitual en otros espacios de esta comparativa europea, el análisis de los sistemas de protección a personas en situación de dependencia arroja diferencias notables por país.
Asimismo, es importante la falta de datos generales a este respecto (y muy específicamente de los que pudieran comparar la CAPV con otros países europeos, por lo que se han tenido que utilizar referencias estatales), así como su antigüedad (lo que dificulta el análisis de los mismos).
En general, los datos de cobertura europeos establecen dos grandes grupos. Por un lado, las personas en edad laboral (de 16 a 65 años), y por otro, las personas en edad de jubilación (más de 65 años), que básicamente se corresponderían en el primer grupo con las personas con discapacidad y en el segundo con las personas en situación de dependencia por enfermedades asociadas a la edad.
En el caso de las personas en edad laboral, si bien la media europea de personas con discapacidad que reciben un apoyo económico por dependencia es de menos de un 50% en los casos de discapacidad severa y de poco más del 20% en casos de discapacidad moderada, la situación varía enormemente dependiendo del país.
(Gráfico 38) . Población cubierta por beneficios económicos en edad laboral, por tipo de discapacidad
Fuente:
EUROSTAT (2001).
Sobre las personas con discapacidad severa, en España el porcentaje es superior a la media (56%), si bien Bélgica, Dinamarca y Reino Unido ofrecían cifras aún mayores, pero la mayor parte de los países europeos se situaba en una cobertura de entre el 27% y el 36%.
En el caso de las personas con una discapacidad moderada, la media europea se encontraba en un 21%. España ofrecía cobertura a un 28% de su población, una de las cifras más elevadas de toda Europa, solamente por detrás de Dinamarca (29%). Por el contrario, en el otro extremo encontramos países como Francia, Austria, Portugal o Italia, que se encontraban por debajo del 14%.
Por asociación, la CAPV mantendría una posición también media alta en el contexto europeo simplemente con cumplir la media estatal, hecho que parece quedar reforzado con las siguientes cifras, ya que en 2010 la CAPV tuvo una oferta de más de 4.100 plazas para personas con discapacidad (en su gran mayoría menores de 65 años) entre centros de día y residencias, que supusieron un gasto de más de 118 millones de euros.
(Tabla 21) . Centros de día en la CAPV. Datos referentes a personas con discapacidad. Año 2010
GASTO TOTAL (en miles de €) | 28292 | 7342 | 20950 |
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 73 | 17 | 56 |
Plazas | 1859 | 357 | 1502 |
Personas usuarias | 1812 | 339 | 1473 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
(Tabla 22) . Residencias en la CAPV. Datos referentes a personas con discapacidad. Año 2010
GASTO TOTAL (en miles de €) | 90488 | 45133 | 45355 |
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 169 | 45 | 124 |
Plazas | 2289 | 821 | 1468 |
Personas usuarias | 2203 | 772 | 1431 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
Respecto al segundo grupo (las personas mayores de 65 años), solamente un 10,8% de las personas mayores de 65 años dependientes en la UE eran en 2007 beneficiarias de un sistema de cuidado de larga duración.
El patrón geográfico es muy marcado, ya que eran los países más al norte de Europa los que ofrecían unas ratios de cobertura mayores: Islandia por encima del 30%, superando a Dinamarca, Holanda, Noruega y Finlandia con el 20%.
(Gráfico 39) . Porcentaje de población mayor de 65 años que recibe cuidados de larga duración
Fuente:
Marin, B et al. (2009).
Esto provoca una clara fractura a nivel europeo en los niveles de cobertura, ya que si bien la media es de algo menos del 11%, existen grandes diferencias entre los países del norte (por encima del 20%) y los del sur (por debajo del 10%).
Concretamente, en el ámbito mediterráneo (España inclusive) encontramos tasas inferiores al 8,5%, más de un 2% inferiores a la media europea.
Por su parte, los países continentales se sitúan principalmente también por debajo de la media, llamando la atención la posición de Alemania, Luxemburgo, Irlanda y muy especialmente Francia, que se sitúa por debajo de España).
En el caso de la CAPV, si bien no hay datos comparables al respecto, resulta de interés destacar las más de 2.550 plazas públicas en centros de día y más de 6.700 en residencias, con un gasto combinado de más de 300 millones de euros para 2010.
(Tabla 23) . Centros de día en la CAPV. Datos referentes a personas mayores. Año 2010
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 169 | 45 | 124 |
Plazas | 2289 | 821 | 1468 |
Personas usuarias | 2203 | 772 | 1431 |
GASTO TOTAL (en miles de €) | 90488 | 45133 | 45355 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
(Tabla 24) . Residencias en la CAPV. Datos referentes a personas mayores. Año 2010
Total | Público | Privado | |
Centros | 431 | 133 | 298 |
Plazas | 19873 | 6786 | 13087 |
Personas usuarias | 17209 | 6276 | 10933 |
GASTO TOTAL (en miles de €) | 507386 | 216617 | 290768 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
En el caso de la atención domiciliaria, aunque en teoría su aplicación es a nivel nacional, en la CAPV son reseñables por su nivel de cumplimiento los servicios de atención domiciliaria (regulados, entre otras, por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, y la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales) prestados en los ámbitos foral y municipal, y destinados a la atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria (higiene, vestido, alimentación, control de la medicación, etc.), si bien sus funciones no deben confundirse con los servicios de carácter sociosanitario de los países nórdicos antes referidos, que incluyen recursos integrales de enfermería, atención sanitaria domiciliaria, rehabilitación, etc.
Un análisis más detallado de los datos relativos a la realidad de la dependencia en la CAPV y la implantación en nuestra comunidad de la normativa estatal lo encontramos en el informe extraordinario publicado por el Ararteko, en junio de 2011, bajo el título La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV. El resultado de su seguimiento y la evolución registrada en esta materia se recoge en los informes anuales correspondientes a 2011, 2012y 2013, en el apartado 11 de su capítulo III.
6. Conclusiones
La realidad de las políticas europeas de apoyo a las familias es de gran diversidad, existiendo diferencias por países e incluso por regiones que, no obstante, se pueden presentar agrupadas en tres modelos principales: nórdico, continental y mediterráneo.
Modelos organizativos y gasto público
En general, los modelos organizativos gubernamentales más avanzados en la gestión de políticas de apoyo a las familias combinan dos elementos: un ministerio con competencias específicas en familia, y por otro, una agencia u organismo encargado de coordinar y transversalizar las políticas familiares, siendo Francia o Suecia referentes en este campo.
En cuanto al gasto público, la realidad europea es extremadamente desigual, con muchas diferencias por países (e incluso por regiones), encontrándonos países con un perfil de apoyos más centrados en la infancia (como Irlanda o Luxemburgo), otros con una mayor dedicación a la discapacidad (principalmente países nórdicos como Noruega, Finlandia y Dinamarca) y un tercer grupo más dedicado a las personas mayores (por ejemplo, Italia, Francia y Austria).
La CAPV, en lo tocante al esfuerzo absoluto y relativo (gasto en porcentaje del PIB y gasto per cápita) obtiene una posición intermedia en el contexto de los principales países europeos, si bien con una distribución interna muy desequilibrada, ya que está muy orientado hacia la atención –sobre todo– de las personas mayores y –en menor medida– a la discapacidad (obteniendo posiciones medias-altas en estos dos ámbitos), quedando el apoyo a la infancia muy alejado de las ratios europeas.
Respecto a la infancia
En materia de infancia, los recursos en la CAPV son mucho menores y están muy alejados de los estándares medios de la Unión Europea. La principal razón es la inexistencia de un modelo universal de compensación de costes mediante transferencias económicas continuadas a las familias, como sucede en la mayor parte de los países del entorno, ya que la CAPV centra sus apoyos económicos en la fiscalidad (a diferencia de los países centroeuropeos y nórdicos).
Este es quizás el elemento que genera más distancia entre el sistema vasco de apoyo a las familias y el de otros países europeos, ya que gran parte de los países europeos (Bélgica, Alemania, Dinamarca, Noruega, Francia, Austria, Finlandia, Luxemburgo, Suecia, etc.) mantienen transferencias periódicas y universales a familias por un importe medio de entre 100 y 150 € mensuales al menos hasta los 18 años (en muchos casos complementados por deducciones fiscales en renta relativas a la estructura familiar y a los cuidados derivados de la atención a familiares).
Respecto a los permisos de maternidad y paternidad, en Europa el permiso de maternidad es muy similar al estatal y al vasco, siendo de carácter universal, remunerado al 100% y con una duración de entre 15 y 18 semanas (aunque en países nórdicos como Suecia es mucho mayor y además fomenta la corresponsabilidad), y el permiso de paternidad medio es de entre 10 y 14 días, con salario también remunerado al 100%, si bien no todos los países lo contemplan aún.
En todo caso, que la CAPV se sitúe en la media europea en estos casos no impide que los tiempos asignados generen controversia, ya que las familias europeas reclaman un incremento de la duración de los mismos por lo menos hasta de un mínimo de 24 semanas.
Respecto a los recursos y servicios puestos a disposición de las familias para ayudarlas en la tarea de crianza de sus hijas e hijos, la situación en Europa es también muy variada, combinándose en líneas generales (Francia, Holanda, Bélgica o Austria) la oferta pública de recursos comunitarios tanto de carácter formal (escuelas infantiles) como no formal (childminding).
En cambio, en la CAPV la orientación del modelo es netamente institucional y está muy volcada hacia la progresiva universalización del sistema de escuelas infantiles (principalmente Haurreskolak), que si bien arrojan aún carencias en su oferta de plazas (principalmente en zonas urbanas), sí ofrecen un horario de apertura similar al de otros países europeos (respondiendo, por tanto, los problemas de conciliación de las familias en muchas ocasiones más a los horarios laborales imperantes que a la propia amplitud horaria del sistema de escuelas infantiles).
Y es que sin un replanteamiento de la racionalidad de los horarios laborales de la CAPV (que abarcan prácticamente todo el día en muchas ocasiones), la incidencia efectiva de los recursos de conciliación será menor, ya que los actuales horarios laborales son en general más extensos que los que un recurso público orientado a la infancia debe ofrecer.
Respecto a la dependencia
En materia de dependencia, la situación en Europa es también muy diversa por países y regiones, tanto en lo relativo a ayudas para la compensación de costes como en lo relativo a recursos y servicios de apoyo.
En lo relativo a las ayudas económicas, a diferencia de lo que sucede en infancia, los permisos retribuidos y las ayudas para la compensación de costes (para, por ejemplo, reducciones de jornadas) están en líneas generales aún por desarrollar y son una de las principales reivindicaciones de las asociaciones de familia europeas.
En este campo, la CAPV se sitúa en una situación de vanguardia en Europa, ya que el Decreto 177/2010 regula la compensación parcial de los ingresos no percibidos por haberse acogido a excedencias y reducciones de jornada para hacer frente a situaciones de dependencia o extrema gravedad sanitaria de familiares.
En lo que respecta a los recursos y servicios, la situación también es diferente por países, ya que si bien todos los países realizan una oferta de recursos esencialmente comunitaria, en los países del norte y centro de Europa –como Finlandia, Suecia o Austria– combinan en mayor medida recursos de atención fuera y dentro del domicilio.
En todo caso, la intensidad de esos apoyos varía, puesto que en general la gratuidad de los servicios es más habitual en el norte de Europa (Finlandia, Noruega) frente a la fórmula de participación de la persona usuaria en el coste del servicio según renta que rige en el centro y sur del continente (Francia, Luxemburgo).
En la CAPV se han desarrollado en mayor medida los recursos residenciales y de centros de día, si bien la atención domiciliaria a través del SAD es también relevante (aunque con menores prestaciones que en los modelos nórdicos), con ratios de atención de alta calidad y siendo una de las comunidades en la que se cumple con mayor intensidad la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.