5. Análisis de medidas de apoyo a familias relativas a la dependencia
Las prestaciones relativas a la dependencia se dividen en dos grandes grupos: por un lado, encontramos aquellas de carácter económico (como las ayudas a la contratación de personas o bien los apoyos económicos –directos o vía desgravación fiscal–), y por otro, encontramos los servicios (recursos, programas, infraestructuras, etc.) puestos a disposición de la ciudadanía para el cuidado de las personas en situación de dependencia, tanto a través de las redes formales como no formales de atención.
Esta dualidad es además una demanda de las asociaciones de familia europeas (COFACE, 2011), que solicitan poder elegir entre sistemas de cuidado formal, no formal o una combinación flexible de ambos, de forma que puedan acceder a sistemas para el cuidado de familiares que les permitan compatibilizar su vida familiar y laboral en el modo que estimen más oportuno, siempre y cuando las prestaciones económicas no se utilicen para sustituir la responsabilidad del Estado en esta materia.
Es importante explicar aquí que si bien a lo largo del informe se ha venido diferenciando el apoyo público en materia de personas mayores del de discapacidad (ya que existen importantes diferencias por países en el desarrollo y trayectoria del apoyo a cada uno de estos subcolectivos y un análisis separado de los mismos arroja mucha más luz sobre las situaciones individuales), la forma en que se materializan los apoyos públicos en ambos es, en general, única.
Esto es así ya que el acceso a un determinado tipo de recurso o a una prestación económica viene determinado en ambos casos por el nivel de dependencia. Es decir, independientemente de la edad, el elemento determinante de acceso a la prestación es la valoración del nivel de dependencia.
Por tanto, tal y como se analizaba en el capítulo cuarto, la valoración de la dependencia es un elemento clave por su carácter de llave de acceso a las prestaciones, motivo por el que ha tenido tanto peso –como veíamos previamente– en las demandas del Tercer Sector en el proceso de elaboración de este informe.
A continuación se analizarán brevemente los recursos existentes tanto en la red formal como en la no formal, que se organizarán –tal y como se ha hecho en el capítulo de la infancia– según si se trata de prestaciones económicas o de recursos y servicios.
5.1. Ayudas económicas
A. Permisos retribuidos
A diferencia de las casuísticas por nacimiento o adopción (en las que existen permisos parentales retribuidos), la mayor parte de los países europeos no reconocen permisos para la atención de familiares con alguna discapacidad o en situaciones de extrema gravedad sanitaria.
“La necesidad de que los gobiernos avancen en el reconocimiento de las prestaciones no formales (sobre todo en momentos puntuales) dentro del ámbito familiar” (COFACE, 2011) es una de las principales reivindicaciones de las asociaciones familiares europeas que apuestan claramente por ”desarrollar una legislación europea que obligue a los Estados miembros a reconocer al menos un permiso de tres meses de duración para el cuidado familiar, remunerado al menos al nivel de una baja por enfermedad y protegido en materia laboral y de prestaciones sociales”.
En el marco europeo, países como Finlandia o Francia disponen de sistemas que remuneran a las personas cuidadoras de personas dependientes. Asimismo, España también recoge esta figura, si bien se trata –en teoría– más de una excepción que de la norma.
La CAPV se ha dotado de un sistema pionero a nivel europeo en esta materia, al dar los primeros pasos en el reconocimiento del cuidado de personas familiares dependientes o en extrema gravedad sanitaria (a través de las ayudas a la conciliación de la vida laboral y familiar para el cuidado de familiares en situación de dependencia o extrema gravedad sanitaria de Gobierno Vasco), con el objetivo explícito de favorecer la conciliación entre la vida familiar y laboral, y promoviendo la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres.
Estos apoyos contemplan reducciones de jornada y excedencias para familiares en situación de dependencia, con importes que oscilan entre los 2.000 € y 3.000 € anuales para las situaciones de dependencia, y los 800 € y 1.000 € para los casos de extrema gravedad sanitaria, tal y como indica la orden de 30 de junio de 2010 para lo previsto en el Decreto 177/2010.
Se trata en general de una tipología de ayudas que cumple con las recomendaciones de las asociaciones de familia europeas, que abogan más por reducciones de jornada parciales (como es el caso vasco) que por largas excedencias de jornada completa, indicando que este tipo de permisos “deberán permitir asistir a personas mayores en situación de dependencia, con enfermedades graves, familiares con discapacidad, etc., y ser lo suficientemente flexibles como para hacerlo compatible, si así se desea, con la vida laboral y con los sistemas formales de atención” (COFACE, 2011).
La flexibilidad de cara a su compatibilización con la vida laboral es importante para marcar su éxito, ya que deben:
Garantizar a las empresas empleadoras cierta continuidad de las personas empleadas, manteniendo parcialmente su actividad. Esto es especialmente importante para aquellos perfiles de alta cualificación o en las PyMES y MicroPyMES, que cuentan con reducidos recursos para sustituir a su plantilla (mercado laboral predominante en la CAPV).
Permitir a la persona empleada mantener un contacto parcial con su puesto de trabajo. Esto es importante no solamente para que no se pierda el contacto con el mundo laboral, sino desde el punto de vista psicológico al liberar a la persona de su rol cuidador a tiempo parcial.
Generar una dinámica solidaria entre diferentes miembros de la familia, que alternarán los cuidados de la persona enferma, evitando sobrecargar a las mujeres (que siguen principalmente a cargo de los cuidados familiares) y estableciendo una dinámica de corresponsabilidad entre mujeres y hombres.
Sin embargo, se trata de apoyos económicos que plantean problemas para las familias vulnerables (como las monoparentales y/o de rentas bajas), ya que como la propia coordinadora reseña, “la garantía de nivel retributivo y de protección social y laboral es muy importante en general pero es crítica para determinados tipos de familias vulnerables, como las familias monoparentales, ya que son ellas las que se encuentran en situación de mayor debilidad, al disponer de una menor red familiar, de menores ingresos y al existir una única figura adulta generadora de ingresos, presentan un perfil más abierto al riesgo de exclusión” (COFACE, 2011).
B. Ayudas económicas directas y desgravaciones fiscales
En cambio, los apoyos económicos (tanto directos como especialmente a través de la fiscalidad) resultan más comunes. Para poder analizarlos es importante tener en cuenta que administrativamente suelen ser gestionados en dos grandes bloques:
El primer bloque abarca el período de cobertura infantil, considerado en general hasta los 16-18 años y ya tratado con mayor profundidad en el apartado relativo a la infancia y en la tabla 4 del anexo 2.
Los países europeos en general contemplan complementos específicos para la infancia con algún tipo de discapacidad, tanto en cuanto al importe (que suele al menos duplicar el importe básico), como relativos al acceso a los beneficios económicos. De hecho, es junto a la existencia de rentas bajas uno de los elementos contemplados en los países con prestaciones no universales para poder acceder a un apoyo económico directo.
El segundo bloque considera los apoyos económicos a partir de los 16-18 años, durante el período en edad laboral y tras la jubilación (en el caso de dependencias asociada a enfermedades, por ejemplo, neurodegenerativas). En este grupo suelen combinarse dos tipos de apoyos económicos:
Por un lado, las pensiones que, como ha quedado acreditado con anterioridad, varían fuertemente en los distintos países de la Unión Europea.
Por otro lado, las aportaciones económicas directas para personas dependientes y/o familias con algún miembro en situación de dependencia y las desgravaciones fiscales para familias con ascendientes a cargo, con las que se intenta compensar parcialmente gastos sanitarios, residenciales o de convivencia.
Este tipo de dotaciones económicas también varía ampliamente por país, tanto respecto a la universalidad de la prestación como al modo de acceso y la cuantía referenciada. Si bien un mayor detalle sobre las mismas puede consultarse en la tabla 9 del anexo 2, ya avanzamos que solamente unos pocos países europeos ofrecen este tipo de medidas (como Francia, Alemania, Dinamarca u Holanda), con unas cuantías que oscilan generalmente entre los 400 € y los 1.300 € mensuales.
En España, si bien está reconocido el derecho subjetivo a las prestaciones por dependencia (siendo por tanto un sistema universal aunque no gratuito, ya que el pago de determinados recursos dependerá de la capacidad económica de la persona beneficiaria), el grado de cumplimiento del mismo es muy desigual en función de la comunidad autónoma de residencia, siendo la CAPV una de las que cuenta con mayor grado de cumplimiento de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.
Las prestaciones de promoción de la autonomía y atención a la dependencia pueden tener la naturaleza de servicios (prestaciones en especie) o de prestaciones económicas (prestaciones en metálico). Las primeras tienen carácter preferente sobre las prestaciones de índole económica, si bien ello dependerá, en todo caso, de la suficiencia y eficacia de la red de servicios existente. Así, el tenor literal del artículo 14.2 de la LAAD dedicado a las prestaciones de atención a la dependencia es el siguiente: “Los servicios del Catálogo del artículo 15 tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados”.
5.2. Servicios y recursos
A. Principales tipos de recursos. Sistemas formales y no formales
Como en otras prestaciones estudiadas en este informe, las relativas a la dependencia también varían enormemente según el país europeo. Tal y como recogen Camacho, Rodríguez y Hernández (2007), hay variaciones muy relevantes en cuanto al reconocimiento de la propia prestación, las modalidades recogidas, el tipo de red utilizada, la universalidad del servicio e incluso la modalidad de pago. Un análisis individualizado de los perfiles por país nos permite establecer que los Estados europeos ofrecen varios tipos de recursos de atención a la dependencia –las diferencias por modelo de país pueden consultarse en la tabla 10 del anexo 2–, presentados en este informe agrupados conforme a si se dan en el propio domicilio o fuera de él.
Tenemos así, por un lado, los relacionados con el cuidado en el propio hogar, generalmente a través de prestaciones económicas que compensan parcialmente a los familiares, si bien algunos países –como es el caso de los nórdicos– también establecen servicios profesionalizados (de enfermería u otros) que atienden en el domicilio.
Por otro lado, los recursos para la atención a las personas dependientes no domiciliarios, principalmente centros de día, centros residenciales, centros ocupacionales, etc.
PRINCIPALES RECURSOS DE ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA EN EUROPA |
Atención domiciliaria Prestaciones económicas Se trata de dotaciones económicas bien para la persona dependiente (o con pérdida de habilidades de la vida diaria), bien para los familiares que la acogen a su cargo. En el primer caso, se utilizan generalmente para poder adquirir una prestación concreta de un rango de proveedores aprobados por el sistema estatal (proveedores certificados), lo que permite una libertad de decisión elevada a las personas usuarias. Es relativamente común en países del modelo continental (Austria, Reino Unido) y nórdicos. En el segundo caso, se trata de una prestación destinada a compensar los costes de adquisición de servicios (o de pérdida de ingresos) de la familia que tiene a cargo a la persona dependiente (cobrándola en unos países la propia persona y en otros la familia). Es más propia del modelo mediterráneo, como en Italia o España. |
Cuidado en el hogar Dentro de la red no institucional de atención, los países nórdicos y continentales se orientan hacia el mantenimiento de la persona dependiente en su hogar (incluso en situaciones de alta dependencia). Para ello, establecen sistemas de cuidado domiciliario de carácter sociosanitario (enfermería, fisioterapia, acompañamiento personal, etc.), así como de ayudas para la adaptación del domicilio y de acceso a ayudas técnicas. |
Otros servicios de tipo comunitario De carácter más minoritario, algunos países establecen servicios de compañía, de búsqueda de relaciones de amistad en el barrio, acompañamiento en el transporte público, lavandería, etc. En general son prestados por organizaciones del Tercer Sector y tienen lugar en el propio domicilio o en centros comunitarios (sociales o ambulatorios). |
Atención fuera del domicilio Centros de día y ocupacionales Los centros de día son equipamientos de atención diurna en los que la persona dependiente recibe atención sociosanitaria (fisioterapia, rehabilitación, estimulación psicosocial, peluquería, higiene, etc.) en horario laboral (habitualmente entre las 8:00 h y las 19:00 h), tanto si vuelve a su domicilio como si posteriormente reside en domicilios familiares. En general, son utilizados en etapas moderadas de dependencia y pueden ser tanto de titularidad y gestión pública como de de oferta pública, pero gestionados por organizaciones privadas (dependiendo del país, con ánimo y sin ánimo de lucro). |
Centros residenciales Para estadios de mayor dependencia se contemplan equipamientos residenciales, en los que además de alojamiento se establecen los mismos servicios que en los centros de día. Habitualmente tienen un elevado carácter comunitario, habiéndose abandonado el modelo de los grandes centros residenciales fuera de los entornos urbanos. |
Si bien de forma más moderada, además de las residencias se encuentran modelos como los apartamentos tutelados (para personas con un menor grado de dependencia que pueden tener mayor autonomía) e incluso hogares compartidos (como elementos más experimentales). |
Transporte adaptado Para el acceso a los centros antes referidos o simplemente para facilitar la movilidad de las personas con dependencia se establecen sistemas de transporte adaptado. |
En general, la oferta pública en los países del sur de Europa está más centrada en la atención fuera del domicilio (residencias, centros de día, etc.), si bien en algún caso se reconocen prestaciones económicas para la atención domiciliaria. Por el contrario, en los países del norte de Europa la red de cuidados abarca tanto la atención dentro como fuera del domicilio, siendo relativamente habitual que las familias puedan elegir entre ambas.
Respecto a los costes de los servicios, en los países mediterráneos y continentales el acceso a los mismos depende de los ingresos de la persona dependiente, que en general deberá hacer frente a parte de sus costes. Asimismo, existen dificultades en la universalidad de acceso, ya que aunque en ocasiones la legislación reconoce el derecho a una plaza, la oferta no suele ser suficiente. En cambio, en los países nórdicos no solamente son servicios universales, sino en general también gratuitos.
B. Niveles de cobertura
Como ya viene siendo habitual en otros espacios de esta comparativa europea, el análisis de los sistemas de protección a personas en situación de dependencia arroja diferencias notables por país.
Asimismo, es importante la falta de datos generales a este respecto (y muy específicamente de los que pudieran comparar la CAPV con otros países europeos, por lo que se han tenido que utilizar referencias estatales), así como su antigüedad (lo que dificulta el análisis de los mismos).
En general, los datos de cobertura europeos establecen dos grandes grupos. Por un lado, las personas en edad laboral (de 16 a 65 años), y por otro, las personas en edad de jubilación (más de 65 años), que básicamente se corresponderían en el primer grupo con las personas con discapacidad y en el segundo con las personas en situación de dependencia por enfermedades asociadas a la edad.
En el caso de las personas en edad laboral, si bien la media europea de personas con discapacidad que reciben un apoyo económico por dependencia es de menos de un 50% en los casos de discapacidad severa y de poco más del 20% en casos de discapacidad moderada, la situación varía enormemente dependiendo del país.
(Gráfico 38) . Población cubierta por beneficios económicos en edad laboral, por tipo de discapacidad
Fuente:
EUROSTAT (2001).
Sobre las personas con discapacidad severa, en España el porcentaje es superior a la media (56%), si bien Bélgica, Dinamarca y Reino Unido ofrecían cifras aún mayores, pero la mayor parte de los países europeos se situaba en una cobertura de entre el 27% y el 36%.
En el caso de las personas con una discapacidad moderada, la media europea se encontraba en un 21%. España ofrecía cobertura a un 28% de su población, una de las cifras más elevadas de toda Europa, solamente por detrás de Dinamarca (29%). Por el contrario, en el otro extremo encontramos países como Francia, Austria, Portugal o Italia, que se encontraban por debajo del 14%.
Por asociación, la CAPV mantendría una posición también media alta en el contexto europeo simplemente con cumplir la media estatal, hecho que parece quedar reforzado con las siguientes cifras, ya que en 2010 la CAPV tuvo una oferta de más de 4.100 plazas para personas con discapacidad (en su gran mayoría menores de 65 años) entre centros de día y residencias, que supusieron un gasto de más de 118 millones de euros.
(Tabla 21) . Centros de día en la CAPV. Datos referentes a personas con discapacidad. Año 2010
GASTO TOTAL (en miles de €) | 28292 | 7342 | 20950 |
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 73 | 17 | 56 |
Plazas | 1859 | 357 | 1502 |
Personas usuarias | 1812 | 339 | 1473 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
(Tabla 22) . Residencias en la CAPV. Datos referentes a personas con discapacidad. Año 2010
GASTO TOTAL (en miles de €) | 90488 | 45133 | 45355 |
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 169 | 45 | 124 |
Plazas | 2289 | 821 | 1468 |
Personas usuarias | 2203 | 772 | 1431 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
Respecto al segundo grupo (las personas mayores de 65 años), solamente un 10,8% de las personas mayores de 65 años dependientes en la UE eran en 2007 beneficiarias de un sistema de cuidado de larga duración.
El patrón geográfico es muy marcado, ya que eran los países más al norte de Europa los que ofrecían unas ratios de cobertura mayores: Islandia por encima del 30%, superando a Dinamarca, Holanda, Noruega y Finlandia con el 20%.
(Gráfico 39) . Porcentaje de población mayor de 65 años que recibe cuidados de larga duración
Fuente:
Marin, B et al. (2009).
Esto provoca una clara fractura a nivel europeo en los niveles de cobertura, ya que si bien la media es de algo menos del 11%, existen grandes diferencias entre los países del norte (por encima del 20%) y los del sur (por debajo del 10%).
Concretamente, en el ámbito mediterráneo (España inclusive) encontramos tasas inferiores al 8,5%, más de un 2% inferiores a la media europea.
Por su parte, los países continentales se sitúan principalmente también por debajo de la media, llamando la atención la posición de Alemania, Luxemburgo, Irlanda y muy especialmente Francia, que se sitúa por debajo de España).
En el caso de la CAPV, si bien no hay datos comparables al respecto, resulta de interés destacar las más de 2.550 plazas públicas en centros de día y más de 6.700 en residencias, con un gasto combinado de más de 300 millones de euros para 2010.
(Tabla 23) . Centros de día en la CAPV. Datos referentes a personas mayores. Año 2010
TOTAL | Público | Privado | |
Centros | 169 | 45 | 124 |
Plazas | 2289 | 821 | 1468 |
Personas usuarias | 2203 | 772 | 1431 |
GASTO TOTAL (en miles de €) | 90488 | 45133 | 45355 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
(Tabla 24) . Residencias en la CAPV. Datos referentes a personas mayores. Año 2010
Total | Público | Privado | |
Centros | 431 | 133 | 298 |
Plazas | 19873 | 6786 | 13087 |
Personas usuarias | 17209 | 6276 | 10933 |
GASTO TOTAL (en miles de €) | 507386 | 216617 | 290768 |
Fuente:
EUSTAT (2010a).
En el caso de la atención domiciliaria, aunque en teoría su aplicación es a nivel nacional, en la CAPV son reseñables por su nivel de cumplimiento los servicios de atención domiciliaria (regulados, entre otras, por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, y la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales) prestados en los ámbitos foral y municipal, y destinados a la atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria (higiene, vestido, alimentación, control de la medicación, etc.), si bien sus funciones no deben confundirse con los servicios de carácter sociosanitario de los países nórdicos antes referidos, que incluyen recursos integrales de enfermería, atención sanitaria domiciliaria, rehabilitación, etc.
Un análisis más detallado de los datos relativos a la realidad de la dependencia en la CAPV y la implantación en nuestra comunidad de la normativa estatal lo encontramos en el informe extraordinario publicado por el Ararteko, en junio de 2011, bajo el título La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV. El resultado de su seguimiento y la evolución registrada en esta materia se recoge en los informes anuales correspondientes a 2011, 2012y 2013, en el apartado 11 de su capítulo III.